A Lei nº 13.097/2015 tem sido festejada como uma importante inovação no Direito Imobiliário nacional.
Tem-se dito que, como decorrência dela, adotou-se no Brasil o que se convencionou chamar de princípio da concentração, que rezaria que deveriam ser levados ao registro imobiliário todos os atos jurídicos pertinentes a imóveis.
Tem-se dito, até, que como decorrência desta lei, passamos a ter entre nós a incidência do princípio da fé pública registral.
Percebem alguns na citada Lei um avanço em nosso sistema registral imobiliário, embora não se tenha logrado estabelecer um mote comparativo para especificar onde exatamente residiria tal avanço, e de que forma ele se daria.
A problemática que se pretende analisar no presente artigo é a de se realmente tal texto legal trouxe alguma grande inovação ao direito registral imobiliário nacional, ou se trata-se mais de uma ratificação, e talvez uma fortificação, de um sistema de publicidade registral imobiliária que já existia, e que é mantido em sua essência desde o início do Século passado, não como exemplo de um instituto jurássico que se mantém, mas como exemplo de um instituto produto de alta tecnologia jurídica, e que permanece viçoso até hoje.
Qual é, enfim, o papel que passou a ter a Lei nº 13.097/2015, em especial seu art. 54, para o registro imobiliário brasileiro?
NECESSIDADE DE PUBLICIDADE DAS SITUAÇÕES JURÍDICAS COM EFICÁCIA ULTRA PARTES
A publicidade das situações jurídicas que afetem terceiros é instituto jurídico inserido no âmago do direito civil.
A necessidade de tornar cognoscíveis as relações jurídicas que produzam, ou devam produzir, efeitos perante terceiros – seja de caráter real, seja de caráter pessoal – é uma realidade jurídica que encontrou diferentes respostas ao longo da evolução do Direito.
A oponibilidade erga omnes, que é característica fundamental dos direitos reais, bem como da eficácia real dos direitos obrigacionais, não pode ser alcançada pela pura dicção legal, sem que seja dado aos terceiros a possibilidade real de conhecer tais direitos que lhes devem afetar. Mister se faz, para tanto, que haja um meio de cognoscibilidade para os terceiros que não participaram da relação jurídica, mas que podem ser por ela afetados, sem o que, não lhes pode ser oponível a situação jurídica, a qual, portanto, não pode ter eficácia real.
Tal cognoscibilidade é alcançada pela publicidade jurídica.
Sem um meio eficaz de publicidade, não se terá um efetivo direito real, oponível a terceiros, uma vez que estes o desconhecerão; poder-se-á chamar de direito real, mas em verdade não o será, ou não o será em sua plenitude, por encontrar sérias restrições jurídicas decorrentes da ignorância de sua existência por terceiros .
O mesmo se diga a respeito dos direitos obrigacionais que devam ser oponíveis em relação a terceiros, como certos direitos de preempção, por exemplo: se não forem publicizados, sua oponibilidade esvai-se2 .
É o que ocorre, por exemplo, com o direito de preempção do locatário de imóvel urbano. Em relação a tais direitos pessoais, para que sejam oponíveis a terceiros, há a necessidade de publicidade, tal qual nos direitos reais.
Essa necessidade imperiosa de achar meios eficazes de publicidade para as situações jurídicas com eficácia ultra partes sempre foi compreendida ao longo da evolução histórica das ciências jurídicas, tendo-se oferecido em cada momento histórico o instrumento adequado para tanto.
Da mesma forma, por exemplo, o direito romano instituía certas formalidades aos negócios jurídicos que pretendessem criar, transmitir ou modificar certos direitos sobre determinados bens.
Assim a mancipatio – que consistia na transmissão da propriedade de certos bens mediante uma solenidade específica diante de pelo menos cinco testemunhas especialmente convocadas para o ato – e a in iure cessio – cuja publicidade do direito era alcançada mediante a intervenção judicial e o reconhecimento pelo órgão judicante do direito transmitido .
Todavia, o crescimento populacional e a formação de grandes metrópoles, marcadas pela impessoalidade, a industrializa- ção da sociedade, a criação de novos institutos jurídicos que dão vazão a novas necessidades sociais (como a propriedade fiduciá- ria em garantia, por exemplo), a complexidade, enfim, das rela- ções jurídicas e sociais escancarada em uma sociedade de massas e impessoal, tiveram o condão de rapidamente tornar obsoletas as tecnologias publicitárias existentes, reclamando a incoação de outras mais eficientes.
Nesse momento, surge a instituição registral, como fenômeno mais ou menos recente. Aparece como instituição específica e especializada a dar publicidade eficiente a determinadas situações jurídicas. E sua importância é sempre crescente, à medida que, cada vez mais, surgem novas situações jurídicas, e faz-se presente a necessidade da publicidade registral em virtude de os direitos apresentarem a nota de potencialidade de atingir a esfera jurídica de terceiros.
Os direitos puramente privados e inter partes são cada vez mais raros. As funções social e econômica dos direitos, aliadas ao interesse público que permeia muitos dos institutos jurídicos, fazem que haja uma necessidade cada vez mais latente de publicidade, e a instituição registral é o meio hodierno eficaz e de primorosa tecnologia jurídica apto a conseguir tal desiderato. Como corolário da evolução jurídica, e atendendo uma necessidade cada vez mais premente de cognoscibilidade das situações jurídico-imobiliárias, percebe-se a existência de um caminho natural de valorização cada vez maior da publicidade registral, como meio eficaz de dar a conhecer certas situações jurídicas a terceiros alheios a ela.
Tudo em detrimento do conhecimento efetivo, que tem sido reiteradamente abandonado por ser contrário à segurança jurí- dica, à segurança do tráfico, à boa-fé objetiva que deve permear as relações jurídicas, à proteção dos adquirentes de direitos publicizáveis (em grande parte consumidores) etc .
Não há, enfim, direito real ou obrigacional com eficácia real, imobiliário, sem que haja sua cognoscibilidade, a qual é alcançada pela publicidade registral imobiliária. Seja qual for a origem do título, haverá a necessidade de publicidade registral para que se obtenha a eficácia real. O registro de imóveis brasileiro publiciza todas as situações jurídicas reais e obrigacionais com efeitos reais em relação a bens imóveis5 e as publiciza com a característica da fé pública6 e com a eficácia mínima declarativa, isto é, com a eficácia mínima de tornar oponível erga omnes a situação jurídica publicizada.
Seja qual for a origem do título – notarial, judicial, administrativo, particular, etc. – no qual está consubstanciada a situação jurídica a ser publicizada, não há oponibilidade a terceiros, de direitos imobiliários, sem a sua publicidade registral, a qual tem eficácia ordinariamente relativa, mas passa a ter eficácia absoluta em relação ao terceiro registral adquirente de boa-fé, que confiou na informação publicizada8 .
Sem o devido registro, ou o direito não nascerá, ou ele não será oponível erga omnes. É o que preconiza o princípio registral imobiliário da inscrição, decorrente dos arts. 1.227 e 1.245 do Código Civil, bem como dos arts. 167, 169 e 172 da Lei no 6.015/1973.
De acordo com referido princípio, os atos previstos em lei como registráveis devem ser, obrigatoriamente, registrados, sob pena de não produção dos efeitos que seriam alcançados com o registro, não importando, para tanto, a origem do título que contém a situação jurídica a ser publicizada, isto é, não importando se trata de escritura pública, instrumento particular, título judicial, título administrativo, ou outro. Em todos os casos, em se tratando de direito real ou obrigacional com eficácia real, imobiliário, a publicidade registral se faz necessária para que se alcance certo efeito declarativo ou mesmo constitutivo.
Nos casos apontados, não basta outra forma de publicidade, como, v.g., a processual, ou a notarial. Ou há conhecimento efetivo, no caso concreto, o qual deve ser provado por aquele que alega, ou a cognoscibilidade foi gerada pela publicidade registral imobiliária.
No que toca às ditas publicidades notarial e processual, em rigor, não são sequer formas de publicidade, tecnicamente falando, por não conterem os requisitos necessários para tanto. São (formas) públicas, no sentido de serem acessíveis a qualquer pessoa que delas queira tomar conhecimento, mas não são espécies de publicidade, pois não agregam nada no que tange à eficácia do ato, à oponibilidade do ato em relação a terceiras pessoas, elementos essencial de uma instituição publicitária. a carga eficacial da situação jurídica após a adoção da forma pública notarial ou processual continua a mesma, vale dizer, um direito não passa a ser um direito real porque foi instrumentalizado, o seu ato constitutivo, por instrumento notarial ou processual. Ambas atuam na esfera dos direitos obrigacionais, de eficácia meramente obrigacional. A eficácia real imobiliária somente é dada pelo registro jurídico imobiliário.
Mesmo os atos judiciais, relativos a imóveis, que devam ser oponíveis a terceiros que não participaram, de alguma forma, do processo, somente o serão se publicizados no registro imobiliário, não tendo a publicidade processual o condão de tornar os atos praticados no processo oponíveis a terceiros, pois a relação processual é uma relação jurídica e, apesar de pública, é pública no mesmo sentido da publicidade notarial, no sentido negativo, de ser acessível a quem queira tomar conhecimento de seu conteúdo, mas não gera cognoscibilidade, não é uma publicidade ativa.
Se o ato processual, que diga respeito a imóveis, pretender tornar-se oponível erga omnes, deverá ser publicizado no registro imobiliário, conditio sine qua non para que alcance a aludida eficácia, salvo, excepcionalmente, quando provar-se, no caso concreto, que houve efetivo conhecimento da situação. Dito de modo mais técnico, a forma processual-judicial não é publicidade. Não em matéria imobiliária.
A penhora de bem imóvel, v.g., efetivar-se-á no processo, porém somente poderá ser oposta a algum terceiro de boa-fé, que tenha adquirido o imóvel, se tiver sido averbada na matrícula registral9 . As hipotecas judiciais (art. 167, I, 2); as penhoras, arrestos e sequestros (art. 167, I, 5); as citações de ações reais ou pessoais reipersecutórias (art. 167, I, 21); os julgados que dividirem imóveis ou os demarcarem (art. 167, I, 23); as sentenças que adjudicarem imóveis em pagamento das dívidas da herança (art. 167, I, 24); os atos de entrega de legados, de partilha e de adjudicação (art. 167, I, 25, e II, 14); a arrematação ou adjudicação em hasta pública, ou a remissão (art. 167, I, 26); as sentenças declaratórias de usucapião (art. 167, I, 28); a desapropriação (art. 167, I, 34); a imissão provisória da posse em ação de desapropriação, quando o poder público desapropriante estiver executando parcelamento popular calcado em dita posse (art. 167, I, 36); as sentenças declaratórias da concessão de uso especial para fins de moradia (art. 167, I, 37); as decisões judiciais, recursos e seus efeitos, que tenham por objeto atos ou títulos registrados ou averbados (art. 167, II, 12)10; a existência de ação de execução ou fase de cumprimento de sentença, bem como de qualquer outra ação que possa ter repercussão patrimonial, bem assim qualquer constrição judicial (art. 615-A11 do CPC, e art. 799, IX, do NCPC); os atos judiciais que impliquem constituição, alteração, ou extinção de direitos registráveis, sejam reais, sejam pessoais com eficácia real (como, v.g., uma sentença que declare a extinção de um direito real de servidão com fundamento no art. 1.389, III, do Código Civil)12; todos os demais atos judiciais que não tenham previsão legal expressa para registro, mas que de alguma forma imponham algum limite13 ao exercício de referido direito real imobiliário ou direito obrigacional com eficácia real imobiliário, registrável, ou que altere a situação jurídica desse direito (art. 246 da Lei no 6.015/1973)14; devem ser publicizados no registro imobiliário com efeito mínimo declarativo, isto é, para, minimamente, valerem contra terceiros.
Em alguns casos, como o da hipoteca judicial, v.g., o registro será, mais do que declarativo, constitutivo.
Todos os atos judiciais, enfim, que versarem sobre, e de alguma forma afetarem, direitos reais ou obrigacionais com efeito real imobiliários deverão ser publicizados no registro de imóveis para terem efeito contra terceiros.
Antes disso, o efeito será somente inter partes. Provam essa assertiva, além do que foi dito no parágrafo anterior, em especial os arts. 169, 172, 240 e 259 da Lei no 6.015/1973, bem como os arts. 659, § 4o, e 945 do CPC, arts. 792, 799, 828, e 844 do NCPC, e arts. 1.227, 1.245 e 1.501 do Código Civil. O mesmo vale para os atos notariais. Somente a publicidade registral é publicidade, em seu sentido técnico-civil, no que toca a direitos imobiliários com eficácia ultra partes. E assim o é porque somente o registro imobiliário, instituição publicitária dedicada, contém certos requisitos essenciais a caracterizar alguma instituição como tal, a saber, a destinação a externar, a tornar cognoscível a terceiros determinada situação jurídica, de forma constante (característica que deve sempre estar presente no instituto) e duradoura (a informação publicizada deve estar acessível de forma não efêmera), decorrendo daí algum efeito jurídico em relação a terceiros.
O registro imobiliário é dotado de certas características exclusivas e publicitárias, tais como a do trato sucessivo, da especialidade, territorialidade, prioridade, agregação das informações relevantes em um único órgão publicitário especializado, etc.
Diante dessas características, o registro não apenas pode conferir eficácia real à situação jurídica publicizada, como pode e deve também consistir em uma limitação da informação necessária para a celebração de atos jurídicos a respeito de tais situações jurídicas, de modo a proteger o terceiro adquirente registral de boa-fé, o qual será protegido se a informação registral não for correta.
A LEI Nº 13.097/2015 E A PUBLICIDADE REGISTRAL IMOBILIÁRIA
Tudo o que foi acima dito faz parte da sistemática registral imobiliária existente no ordenamento jurídico brasileiro desde o Código Civil de 1.916.
Não se trata de explanação a respeito de alguma grande novidade, conforme as indicações legislativas expostas acima comprovam. Diante de tal cenário, cumpre perguntar se a Lei nº 13.097/2015 representa mesmo alguma grande inovação, conforme se tem festejado, ou se ratifica, apenas, o que já existia. A resposta parece tender para esta última possibilidade.
O sistema permanece exatamente como já era: todas as situações jurídicas imobiliárias que devam exalar eficácia ultra partes, tenham a origem que tiverem – notarial, judicial, administrativa ou particular – devem ser publicizadas para que se alcance a eficácia real, isto é, para que sejam oponíveis erga omnes.
Sem a publicidade, permanece-se na esfera da eficácia obrigacional regular, interpartes.
A publicidade registral dos atos previstos no art. 54 da Lei n. 13.097/2015 já era obrigatória para aqueles que pretendessem alcançar a eficácia real. E, o terceiro de boa-fé, que adquirisse confiando nessa informação, já era protegido pela sistemática da publicidade registral existente entre nós antes do advento da Lei nº 13.097/2015. Deste modo, nada inovou a Lei.
Teve ela, entretanto, duas virtudes inegáveis.
A primeira, foi a de trazer à tona, novamente, a discussão a respeito da eficácia material do registro imobiliário, tornando possível colocá-la no rumo certo, resgatando-a das tortuosas digressões a que foi submetida em certos momentos, sem o devido estudo sistemático. Voltou-se a discutir o tema da eficácia material do registro imobiliário.
A segunda, é a de ratificar o sistema registral existente, sua eficácia, e a necessidade de serem publicizadas certas situações jurídicas sob pena de não se obter certo efeito jurídico15. Todavia, não nos parece haver nela alguma novidade jurídica em relação ao sistema registral imobiliário ou sua eficácia. Continua tudo como já era. Não parece também ter sido instituído por tal lei, ao contrário do que se tem propalado, algum princípio da concentração, que diria que todos os atos jurídicos atinentes a imóveis devem ser publicizados na matrícula. A um, porque como se viu, o ônus jurídico de publicidade registral de todas as situações jurídicas reais ou obrigacionais com eficácia real já existia desde há muito tempo, como decorrência do que se convencionou chamar de princípio da inscri- ção, e nisso a Lei nº 13.097/2015 apenas diz mais do mesmo, ratifica, mas em nada inova. A dois, porque não parece decorrer do ordenamento jurí- dico, tácita ou expressamente, uma nova norma jurídica, denominada princípio da concentração, pois que tal conteúdo normativo já está, parece-nos, contido no chamado princípio da inscrição, acima analisado. A três, finalmente, porque a norma jurídica que há é a que diz que todas as situações jurídicas imobiliárias que pretendam ter eficácia ultra partes devem ser publicizadas no registro imobiliário, com efeito mínimo declarativo, sendo que tais situações, têm, como vimos, previsão legal para a publicidade. É o chamado princípio da inscrição16. Não há um novo conteúdo a criar uma nova norma jurídica, de modo que parece não haver o chamado princípio da concentração.
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* Doutor em Direito – UFRGS. Mestre em Direito Civil – UFRGS; Especialista em Direito Registral – Barcelona/Espanha. Professor de Direito Civil na Escola Paulista de Direito. Coordenador da Revista de Direito Imobiliário – IRIB/Thomsom Reuters.
