Administrativo – Processual civil – Recurso Ordinário em Mandado de Segurança – Enunciado Administrativo 3/STJ – Concurso público – Outorga de serventia cartorária extrajudicial – Provimento – Entrega de documentos comprobatórios de idoneidade – Fase anterior à posse – Previsão em resolução do CNJ – Sindicabilidade pelo STF – Simetria entre o edital e a resolução
RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA Nº 53.581 – PR (2017/0059348-0)
RELATOR : MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES
RECORRENTE : SAMUEL MENEZES OLIVEIRA
ADVOGADOS : DANIEL WUNDER HACHEM – PR050558
FELIPE KLEIN GUSSOLI – PR075081
RECORRIDO : ESTADO DO PARANÁ
PROCURADOR : DANIELA DE SOUZA GONÇALVES E OUTRO(S) – PR048154
EMENTA
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. CONCURSO PÚBLICO. OUTORGA DE SERVENTIA CARTORÁRIA EXTRAJUDICIAL. PROVIMENTO. ENTREGA DE DOCUMENTOS COMPROBATÓRIOS DE IDONEIDADE. FASE ANTERIOR À POSSE. PREVISÃO EM RESOLUÇÃO DO CNJ. SINDICABILIDADE PELO STF. SIMETRIA ENTRE O EDITAL E A RESOLUÇÃO.
1. Os concursos de outorga de delegação de serventia cartorária extrajudicial são regulados nacionalmente pela Resolução n. 81/2009 – CNJ e as regras nela previstas são de observância obrigatória pelos estados-membros.
2. Disso resulta que, na via da ação mandamental impetrada contra o edital, a demanda deve limitar-se ao exame da simetria entre este e a referida resolução, visto que o juízo sobre a legalidade do regramento propriamente dito, na conjectura de ser mera reprodução do estatuído na resolução, resultaria na análise desta, mas esse mister, na via da ação mandamental, é acometido apenas ao Supremo Tribunal Federal, na forma do art. 102, inciso I, alínea “r”, da Constituição da República.
3. Nessa ordem de ideias, revela-se adequada a exigência de certidões comprobatórias de idoneidade do candidato, a serem entregues em momento logo depois do resultado da fase de prova escrita e prática e antes, portanto, do momento da posse.
4. Recurso ordinário em mandado de segurança não provido.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos esses autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, na conformidade dos votos e das notas taquigráficas, o seguinte resultado de julgamento:
“A Turma, por unanimidade, negou provimento ao recurso ordinário, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a).”
A Sra. Ministra Assusete Magalhães, os Srs. Ministros Francisco Falcão (Presidente) e Herman Benjamin votaram com o Sr. Ministro Relator.
Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Og Fernandes.
Brasília (DF), 21 de novembro de 2017.
MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES , Relator
RELATÓRIO
O EXMO. SR. MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES (Relator): Samuel Menezes Oliveira interpõe recurso ordinário com fundamento no art. 105, inciso II, alínea “b”, da Constituição da República, contra o acórdão prolatado pelo Eg. Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, assim ementado:
MANDADO DE SEGURANÇA. CONCURSO PÚBLICO DE PROVAS E TÍTULOS PARA OUTORGA DE DELEGAÇÕES DE NOTAS E DE REGISTRO DO ESTADO DO PARANÁ.EXIGÊNCIA HAVIDA EM EDITAL PARA QUE OS CANDIDATOS QUE TENHAM RESIDIDO, ESTUDADO OU TRABALHADO FORA DO ESTADO APÓS OS 18 ANOS APRESENTASSEM, AO TEMPO DE SUA INSCRIÇÃO DEFINITIVA, AS CERTIDÕES RESPECTIVAS A TODAS ESSAS LOCALIDADES. REGRA QUE NÃO PREVILEGIA A ORIGEM DO CANDIDATO, APENAS PERMITE AO PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO, NA QUALIDADE DE ORGANIZADOR DO CERTAME, TENHA UM MAIOR CONTROLE EM RELAÇÃO ÀS CERTIFICAÇÕES QUE ELE PRÓPRIO NÃO EMITIU. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA OU DA RAZOABILIDADE.EXIGÊNCIA INSTITUÍDA PELO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA E INSCRITA NO MODELO DE MINUTA DE EDITAL QUE ACOMPANHA A RESOLUÇÃO N.º 81 DAQUELE ÓRGÃO. NORMATIVA DE OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA.IMPOSSIBILIDADE DE MITIGAÇÃO. PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO EDITAL. O DEVER DE BOA-FÉ DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EXIGE O RESPEITO INCONDICIONAL ÀS REGRAS DO EDITAL (STF).PROCESSO EXTINTO COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO.SEGURANÇA DENEGADA.
(TJPR – 4ª C.Cível em Composição Integral – MS – 1381629-0 – Curitiba – Rel.: Maria Aparecida Blanco de Lima – Por maioria – J. 23.02.2016)
Trata-se, em breve síntese, de controvérsia que envolve o debate acerca do cumprimento de regra editalícia referente a concurso de outorga da titularidade de serventias cartorárias extrajudiciais do Estado do Paraná.
O ora recorrente afirmou na inicial ter sido eliminado ilegalmente do concurso porque supostamente deixou de apresentar documentação exigida na terceira etapa do referido concurso.
Cita, nesse sentido, que o item 5.6.7 do Edital 01/2014 assim dispunha sobre a questão:
5.6.7. Os candidatos residentes em outros Estados ou que tenham residido, estudado ou trabalhado fora do Estado do Paraná, após os dezoito (18) anos de idade, também apresentarão, na mesma oportunidade, certidões de distribuidores cíveis e criminais (abrangendo o período de 10 anos), e protestos (05 anos), das comarcas que indicarem, bem como da Justiça Federal, Justiça Militar Federal e Estadual e da Polícia Civil, Federal e Estadual.
A controvérsia reside no fato de o ora recorrente não haver apresentado certidão expedida pelos distribuidores cíveis e criminais do Município de Patrocínio, nem a referente a protestos, tanto por compreender que nunca teve residência ou domicílio no referido município, onde apenas trabalhou no magistério, quanto por entender que a obrigatoriedade de apresentação era apenas ao fim do certame, conforme disciplina a Súmula 266/STJ.
A sua eliminação do certame decorreu dessa omissão na apresentação de certidões.
Sustenta que a sua eliminação em razão de mera irregularidade constitui desapego à razoabilidade, à isonomia e à proporcionalidade, invocando precedentes judiciais que amparariam a sua tese.
Sem prejuízo, afirma que houve a violação aos arts. 37, incisos I e II, e 236, § 3.º, da Constituição da República, isso porque a forma como redigidos os editais de abertura e de regulação da fase específica de apresentação de documentos autorizava a conclusão pela desnecessidade de apresentação de certidões referentes aos locais de trabalho, mas apenas dos locais em que residira ou tivera domicílio.
Além disso, invoca o entendimento da Súmula 266/STJ, o primado da boa-fé por ter apresentado, no âmbito da ação mandamental, as certidões faltantes e a inconstitucionalidade da regra editalícia porque criou distinção indevida.
A segurança foi denegada, no entanto, exatamente em consideração aos princípios da isonomia e da legalidade, vez que a exigência editalícia foi imposta indistintamente a todos os candidatos e constava desde sempre da regulação do certame, que configura lei vigente entre a Administração Pública e o candidato, sem prejuízo de que o edital do certame constituía reprodução fiel de modelo instituído pelo Conselho Nacional de Justiça por intermédio da Resolução n. 81/2009 e que a sua observância pelos estados-membros era obrigatória.
Na petição do ordinário, reitera em suma a causa de pedir o pedido iniciais, tendo pedido tutela provisória a qual foi por mim indeferida (e-STJ fls. 270/291 e 336/338, respectivamente).
Contrarrazões em e-STJ fls. 315/322.
Parecer do Ministério Público Federal pelo provimento do recurso ordinário, conforme sintetizado na seguinte ementa (e-STJ fls. 342/345):
1. Direito Administrativo. Recurso em Mandado de Segurança.
2. Concurso Público. Inabilitação. Ausência de documento. Irregularidade sanável.
3. Flexibilização do princípio da vinculação ao edital. Possibilidade.
4. Parecer pelo conhecimento e provimento do Recurso em Mandado de Segurança.
É o relatório.
VOTO
O EXMO. SR. MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES (Relator): As razões recursais são improcedentes.
Inicialmente é necessário consignar que o presente recurso atrai a incidência do Enunciado Administrativo n. 3/STJ: “Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC”.
Em breve síntese, a controvérsia gira em torno da legalidade de norma editalícia que exigia dos candidatos em concurso público para a outorga de delegação de serventia cartorária extrajudicial a apresentação de determinados documentos, como fase condicionante do prosseguimento às etapas subsequentes.
Um desses documentos consistia numa certidão a ser expedida pelo cartório de distribuição cível e criminal, e de certidão de protestos, relativamente aos municípios onde o interessado havia trabalhado, mas o recorrente deixou de apresentá-las ao considerar, dentre outros motivos, que o momento adequado para isso era o da investidura na delegação, bem como que não havia residido nesse determinado município, mas apenas trabalhado, e por isso não havia sentido na exigência, que era ilegal e constitucional.
A falta de entregue das certidões causou a sua eliminação do certame e em vista disso o candidato pede a concessão da ordem para que se reconheça a ilegalidade do ato.
Pois bem, a resolução da controvérsia perpassa necessariamente pela análise dos regramentos do certame, mas não apenas os editados no Poder Judiciário do Estado do Paraná, como também um outro, publicado pelo Conselho Nacional de Justiça, o qual constitui marco normativo em caráter nacional para os certames de delegação de outorga.
Como fiz expor na decisão de indeferimento da tutela provisória (TP 21/PR), todos somos conhecedores de que a regularização da atividade registral e notarial brasileira representa um objetivo insculpido na Constituição desde a sua promulgação.
No entanto, esse objetivo vem sendo mais propriamente concretizado depois da criação e implementação do Conselho Nacional de Justiça, que sob a presidência do Em. Ministro Gilmar Mendes fez editar duas resoluções, de n. 80 e n. 81, para justamente tratar das situações de outorga irregular e para disciplinar de modo uniforme as regras dos concursos.
A rigor, portanto, essas resoluções e sobretudo a última representam o marco regulatório geral a respeito dos pormenores do concurso, de modo que a correção ou não da atuação da administração superior do Poder Judiciário paranaense dependerá da fiel observância dessas regras, o que também terá como implicação a possibilidade ou de não de realizarmos esse exame, tendo em vista que a sindicabilidade do edital será também, em tese, a das referidas resoluções, mas isso compete, na via mandamental, apenas ao Supremo Tribunal Federal, a teor do art. 102, inciso I, alínea “r”, da Constituição.
Pois bem, o art. 7.º, inciso V e §§ 1.º e 2.º, da Resolução 81/2009 – CNJ, estabelece os seguintes requisitos para a inscrição no concurso público:
Art. 7.º São requisitos para inscrição no concurso público, de provimento inicial ou de remoção, de provas e títulos, que preencha o candidato os seguintes requisitos:
[…]
V – comprovar conduta condigna para o exercício da atividade delegada.
§ 1.º Constará do edital a relação dos documentos destinados à comprovação do preenchimento dos requisitos acima enumerados.
§ 2.º Deverão obrigatoriamente ser apresentadas certidões dos distribuidores Cíveis e Criminais, da Justiça Estadual e Federal, bem como de protesto, emitidas nos locais em que o candidato manteve domicílio nos últimos (10) anos.
Vê-se, portanto, que a resolução estabeleceu como requisito para a inscrição no concurso a corroboração de idoneidade para o exercício de atividade delegada, a qual deverá ser comprovada, sem prejuízo de relação constante do edital, de certidões dos distribuidores cíveis criminais da justiça estadual e da justiça federal e também de certidões de protesto, todas emitidas nos locais em que o candidato manteve domicílio nos últimos dez anos.
Assim, em princípio, a certidão exigida do ora recorrente não se enquadra especificamente nesse rol, que não inclui o documento a ser expedido nos municípios onde apenas Ele foitrabalhara.
Ocorre, contudo, que a resolução do CNJ contempla como anexo um modelo-padrão de edital de abertura do concurso ao qual, a despeito de não haver norma expressa determinando a observância fiel, parece-me ser impositivo ao Poder Judiciário dos estados-membros, sobremaneira ao verificar que o objetivo da edição da resolução era evitar a falta de padrão uniforme entre os concursos, bem como diminuir a existência de inúmeros procedimentos administrativos no próprio Conselho Nacional, conforme interpretação que faço a partir do seus “consideranda”.
Com base nisso, e levando em conta o que consta do modelo-padrão proposto pelo CNJ, concluo pelo acerto do ato administrativo e, portanto, pela rejeição da pretensão recursal.
Tomando como premissa o que consta do modelo-padrão do CNJ, e que ele é de observância obrigatória pelos estados-membros, verifico que quando regulado o procedimento da inscrição, os itens 3.1.5, 3.1.6, 3.1.6.1 e 3.1.6.2 estabeleceram que o candidato deveria, no ato da inscrição, prestar diversas informações nas respectivas ficha e requerimento, dentre essas informações devendo haver, para o concurso de provimento, o de o candidato estar habilitado quanto à formação profissional ou de contar com dez anos de exercício de função em serviço notarial:
3.1.5. No ato da inscrição, o candidato, obrigatoriamente, apontará, em uma única ficha de inscrição, quais as opções de sua escolha, quanto aos dois critérios de ingresso (provimento e/ou remoção).
3.1.6. As informações prestadas na ficha e no requerimento de inscrição são de inteira responsabilidade do candidato, cabendo à Comissão de Concurso a faculdade de excluir aquele que os preencher com dados incorretos, rasurados ou que prestar informações inverídicas, ou, ainda, que não satisfaça todas as condições estabelecidas neste edital. Verificada qualquer destas hipóteses, será cancelada a inscrição do candidato, sendo, em conseqüência, anulados todos os atos dela decorrentes, mesmo que aprovado nas provas e exames, e ainda que o fato seja constatado posteriormente.
3.1.6. 1. O candidato será responsável por qualquer erro ou omissão, bem como pelas informações prestadas, pessoalmente ou por seu procurador, na ficha e no requerimento de inscrição.
3.1.6.2. Estas informações compreendem:
a. No caso de inscrição para vaga de provimento: estar o candidato habilitado através de Certificado de conclusão do curso de Bacharel em Direito, ou certificado de conclusão – (colação de grau) por faculdade oficial ou reconhecida, até a data da outorga (Súmula 266/STJ); ou de que exerceu, por 10 (dez) anos completos, até a data da inscrição, função em serviço notarial ou de registro.
b. No caso de inscrição para vaga de remoção: exercer o candidato, por mais de 2 (dois) anos, até a data da inscrição, a titularidade de atividade notarial ou de registro.
Sobre o momento em que isso deveria ser comprovado, nota-se que o edital ressalva, inclusive com apoio na Súmula 266/STJ, apenas a apresentação da documentação referente à escolaridade, que nesse ponto diz respeito unicamente à prova do bacharelado em Direito, ou seja, o candidato que se inscrevesse com base em experiência profissional de dez anos, apresentaria a comprovação em outro momento, que é logo após o resultado das provas escrita e prática, senão vejamos o teor do item 3.1.6.3:
3.1.6.3. Os documentos comprobatórios do preenchimento de tais requisitos, bem como os referidos no item 4, exceto quanto a escolaridade (Súmula 266/STJ), serão apresentados apenas pelos aprovados na Prova Escrita e Prática, em até 15 (quinze) dias, contados da divulgação dos aprovados, prorrogáveis a critério da Comissão de Concurso, e poderão ser retirados pelos candidatos desistentes ou não aprovados, no prazo de 180 dias após a divulgação do resultado final do concurso, findo o qual serão destruídos.
Vejam que esse mesmo item estabelece, portanto, que os documentos comprobatórios dessa experiência profissional seriam apresentados pelos aprovados nas provas escrita e prática em até quinze dias, contados da divulgação dos aprovados, essa regra também se estendo aos documentos referidos no item 4, que assim dispõe, no tocante aos certames de provimento:
4. REQUISITOS PARA OUTORGA DAS DELEGAÇÕES
4.1. No prazo indicado no item 3.1.6.3, o candidato deverá comprovar ou apresentar:
4.1.1. Para o concurso de provimento:
a) Identificação do estado civil e nacionalidade brasileira (certidão de nascimento ou de casamento, atualizada, ou título de cidadania);
b) Exercício pleno de direitos civis e políticos;
c) Quitação com as obrigações do serviço militar, se do sexo masculino;
d) Aptidão física e mental para o exercício das atribuições do cargo, por meio de órgão médico oficial;
e) Inexistência de antecedentes criminais ou civis incompatíveis com a outorga da Delegação, mediante a apresentação de certidão dos distribuidores civil e criminal (10 anos), da Justiça Federal e Estadual, bem como de protestos de títulos (05 anos), expedidas nos locais em que o candidato manteve domicílio nos últimos dez anos;
f) Certificado de conclusão do curso de bacharel em Direito, ou certificado de conclusão – (colação de grau), por instituição de ensino superior oficial ou devidamente reconhecida pelo MEC, até a data da outorga (Súmula 266/STJ); ou certidão do exercício, por dez anos, completados até a data da inscrição, de função em serviço notarial ou de registro.
Até onde se pode observar, não há menção à dita certidão expedida no concernente aos locais em que o candidato manteve relação de emprego.
No entanto, mais adiante, quando já regulava as fases do certame — que são, nessa ordem, as de prova objetiva, de prova escrita e prática, de prova oral e de exame de títulos — o edital repete com ligeira modificação o que dissera anteriormente:
5.6. A Prova Escrita e Prática consistirá numa dissertação e na elaboração de peça prática, além de questões discursivas.
5.6.1. Será permitida, na Prova Escrita e Prática, a consulta à legislação não comentada ou anotada, vedada a utilização de obras que contenham formulários, modelos e anotações pessoais, inclusive apostilas.
5.6.2. Qualquer prova que contiver algum dado que permita a identificação do candidato será anulada.
5.6.3. Somente serão considerados habilitados para a Prova Oral os candidatos que obtiverem na Prova Escrita e Prática nota igual ou superior a 5,0 (cinco).
5.6.4. A Prova Escrita e Prática valerá 10 (dez) pontos e terá peso 04 (quatro).
5.6.5. Os candidatos aprovados na Prova Escrita e Prática terão que comprovar os requisitos enumerados no item 4 e apresentar 02 (duas) fotografias de data recente, 3×4 cm, e currículo, no prazo do item 3.1.6.3.
5.6.6. Os candidatos residentes em outros Estados, ou que tenham residido, estudado ou trabalhado fora do Estado de realização do concurso após os dezoito anos de idade, também apresentarão, na mesma oportunidade, certidões
de distribuidores cíveis e criminais (abrangendo o período de 10 anos), e protestos (05 anos), das comarcas que indicarem, bem como da Justiça Federal, Justiça Militar Federal e Estadual e da Polícia Civil, Federal e Estadual.
5.6.7. O candidato indicará, também, no prazo do item 3.1.6.3, fontes de referência a seu respeito, oferecendo nome, cargo e endereço completos, com CEP e telefone.
O item 5.6 dedica-se a pormenorizar a fase de prova escrita e prática e mais uma vez, no subitem 5.6.5, prevê a obrigação de que os candidatos tenham de comprovar os requisitos enumerados no item 4.
No subitem imediatamente subsequente, 5.6.6., é que há a previsão de que aqueles candidatos residentes em outros estados, ou que tenham residido, estudado ou trabalhado, após os dezoito anos de idade, fora do estado de realização do concurso, apresentem, na mesma oportunidade, certidões de distribuidores cíveis e criminais, abrangendo período de dez anos, e de protestos, abrangendo cinco anos, das comarcas que indicarem, bem como certidões da justiça federal, da justiça militar federal e da justiça militar estadual, e ainda das polícias civil, federal e estadual.
Todo esse regramento demonstra, portanto, que com exceção da comprovação do grau de escolaridade, ao qual o próprio ato normativo do CNJ faz ressalva com fundamento na Súmula 266/STJ, a comprovação documental da satisfação dos demais requisitos é feita quinze dias depois de divulgado o resultado dos aprovados nas provas prática e escrita.
Com base nisso, concluo primeiramente que o Poder Judiciário do Estado do Paraná não podia portar-se de maneira distinta daquela em que se houve no caso concreto.
Novamente digo isso fundado nas premissas de que a Resolução 81/2009 – CNJ é de observância obrigatória e que o modelo-padrão de edital previsto em seu anexo também o é.
Em sendo assim, agiu corretamente tanto quanto à exigência a apresentação de certidão de distribuição cível e criminal e de protestos, tanto relativamente ao município onde trabalhara o recorrente, quanto no concernente ao momento em que ela deveria ocorrer, isto é, logo depois da divulgação dos aprovados em prova prática e escrita, e não quando da outorga da delegação, que era uma das pretensões do recorrente.
Por outro lado, o exame da razoabilidade, legalidade e isonomia disso escapa, na via da ação de mandado de segurança, do conhecimento deste Tribunal Superior, e também da própria Corte local.
É que a autoridade pública responsável pelo edital age em cumprimento a uma determinação superior, advinda do Conselho Nacional de Justiça: é a sua Resolução 81/2009 que determina a adoção dos referidos regramentos editalícios.
Desse modo, se a autoridade pública age na execução de uma ordem superior, não é outra senão esta autoridade superior a que deveria ser indicada como coatora, para efeito de examinarmos se podia ou não estabelecer determinado regramento editalício, na medida em que a autoridade local atua como mera “longa manus”, como simples executora da ordem.
O controle da legalidade dos atos do Conselho Nacional de Justiça pela via da ação de mandado de segurança, no entanto, insere-se na esfera de competência originária do Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102, inciso I, alínea “r”, da Constituição da República, de modo que não cabe nem a este Superior tampouco ao Tribunal de Justiça de Minas Gerais esse mister.
Assim, em conclusão, a única atribuição permitida a nós é fazer o controle de legalidade e de conformidade entre o edital da origem e a resolução do CNJ, o que, como dito antes, é absolutamente simétrico; valorar, contudo, as regras, a fim de saber se são legais, morais, razoáveis ou, ainda, se observam o entendimento da Súmula 266/STJ é questão afeta apenas ao Supremo Tribunal Federal.
Esclareço, por fim, sobre este último ponto, que a resolução do CNJ resguarda a incidência da Súmula 266/STJ somente para o momento da comprovação da escolaridade, mas não para todo o restante.
Dito isso, nego provimento ao recurso ordinário em mandado de segurança.
Deixo de condenar em honorários recursais tendo em vista o disposto no art. 25 da Lei 12.016/2009 (RMS 51.721/ES, de minha relatoria, Segunda Turma, julgado em 06/10/2016, DJe 14/10/2016).
É o voto.
Dados do processo:
STJ – RMS nº 53.581 – Paraná – 2ª Turma – Rel. Min. Mauro Campbell Marques – DJ 27.11.2017
