(Princípio da legalidade -Vigésima-nona parte)
483. Versemos agora sobre a natureza do processo de dúvida registral, tendo aos olhos, de logo, o que dispõe o art. 204 da Lei n. 6.015/1973:
“A decisão da dúvida tem natureza administrativa e não impede o uso do processo contencioso competente.”
A afirmação do caráter administrativo da dúvida registral implica, imediatamente, decotá-la não só do âmbito da jurisdição contenciosa, mas −e isto é o ponto principal a referir neste passo− apartá-la também do território da jurisdição voluntária (ou, com Carnelutti, “processo voluntário”).
484. Afirmar a natureza administrativa do processo da dúvida registrária e, por identidade de razões, reconhecer essa mesma natureza em todo o plexo significativo dos registros públicos stricto sensu −instituição, publicidade, ofício, livros, atividade− não importa em reduzir esses registros, que são jurídicos, ao plano meramente administrativo.
É corrente invocar-se conhecida e emblemática referência à “administração pública do direito privado”, atribuindo-se a expressão a Guido Zanobini, embora cumpra ver que esta fórmula não é originária da obra de Zanobini (ele próprio se reporta a um autor teutônico, Hänel, cuja obra é de 1892, ao passo que o estudo “Sull’amministrazione pubblica del diritto privato” de Zanobini publicou-se em 1918, na Rivista di diritto pubblico).
De toda a sorte, a dicção “amministrazione pubblica del diritto privato” não tem sentido unívoco; ela significou, de início, qualquer atuação do Estado referente a interesses particulares (ou seja, atuação administrativa, legislativa e judiciária); ainda a limitação de sentido sustentada por Zanobini −reduzindo essa atuação ao plano administrativo destinado a influir, direta ou indiretamente, sobre a constituição de capacidade, situação ou relações de direito privado− não impediu que este mesmo autor admitisse pudesse a administração pública assumir “una maggiore o minore intensità” em suas atividades interferentes na autonomia privada.
485. Deste modo, em rigor, o termo “administração pública do direito privado” não se mostra idôneo a, por si só, explicar, dada a variedade de suas possíveis notas de compreensão, o que distingue −se é mesmo que se distingam, tal nos parece−, de um lado, um registro jurídico e, de outro, um “registro” administrativo. É dizer, de um lado, por exemplo −segundo entendemos−, o registro de imóveis, o registro civil de pessoas naturais, o registro de títulos e documentos, o registro civil de pessoas jurídicas, e, de outro lado, ainda por exemplo, centrais de informações públicas ou privadas.
Parece-nos bem que a clave diferencial entre registros jurídicos e “registros” administrativos (rectius: arquivos ou cadastros) esteja em que os primeiros −os registros públicos stricto modo−, embora dotados de caráter público, praticam atos jurídicos para garantir, directe, interesses dos particulares dentro na esfera concêntrica do bem comum da sociedade política. Diversamente, os arquivos, cadastros ou “registros” administrativos −registros apenas latiore sensu− são coleções informativas remetidas não ao interesse direto dos particulares, mas, isto sim, ao atendimento do interesse da Administração pública.
Desta maneira, pode fazer-se uma contraposição:
− ainda que os registros públicos (em acepção estrita) se destinem à satisfação reflexa de interesses do todo comunitário, esses registros, por primeiro, visam a atender aos interesses privados;
− ainda que os “registros” administrativos se destinem à satisfação reflexa de interesses privados, esses arquivos, por primeiro, visam a atender aos interesses do todo comunitário
− quando não, e mais diretamente, aos interesses secundários da Administração pública.
Pontualizando alguns aspectos desta diferenciação entre os registros públicos −registros jurídicos− e os arquivos ou cadastros administrativos, pode pôr-se em saliência que os registros públicos não estão chamados, direta e primeiramente, a exercitar a função de nutrir estatísticas, à de permitir o controle de rendas, à de inibir a prática de crimes, à de contribuir para as melhores políticas ambiental e urbanística, etc. Ainda que essas funções de informação e estatísticas possam extrair-se da atuação registral, elas devem aí considerar-se apenas como um efeito secundário da atividade e do fim próprios dos registros jurídicos. Além disto, calha ver que a eficácia registral −seja a da fé pública, seja a da legitimação tabular− não é própria dos arquivos administrativos, que, tal o disse José Luis Lacruz Berdejo, configuram uma simples hemeroteca, uma coleção de informações. Ao fim, sublinhemos que os cadastros ou arquivos da Administração pública são órgãos próprios da Administração e submetidos à hierarquia correspondente, ao passo que os registros públicos são, por sua natureza (mais exatamente: por seu hábito histórico), órgãos dotados de profissionalidade ou liberalidade jurídica, insuscetíveis de comando hierárquico (vidē, a propósito, o excelente estudo, aqui muito visitado, de Juan Antonio Leyva de Leyva, “Planteamiento general de los registros públicos y su división en registros administrativos e registros jurídicos”).
Assim, a asserção de que o processo de dúvida registral seja de natureza administrativa não implica sejam os registros públicos sensu stricto registros administrativos.
486. Como, entretanto, distinguir a específica natureza jurisdicional-administrativa da dúvida?
Quanto a seu contraste com a jurisdição propriamente dita ou por antonomásia (ou seja, a jurisdição contenciosa), poderia alistar-se aqui, por brevidade de causa, uma pequena série gráfica de pontos diferenciais:
− seja no aspecto subjetivo, porque na jurisdição contenciosa, há partes contendentes, é dizer que se trata aí de uma jurisdição inter nolentes, uma jurisdição que se exercita entre pessoas que se opõem entre si quanto ao objeto do processo, com a substituição da vontade das partes pela vontade estatal; na jurisdição não contenciosa há, em linha de princípio, apenas interessados e intervenientes, e diz-se que essa jurisdição é inter volentes, embora não falte algum conflito de interesses, sendo ainda certo que a atividade estatal não é aí substituinte, mas integrativa de um negócio ou ato jurídico; a jurisdição voluntária diz-se deste modo, “voluntária”, exatamente porque o juiz provê, diz Enrico Redenti, “pro volentibus o inter volentes (e non fra litiganti);
− seja quanto à forma, que comporta maior flexibilidade na jurisdição não contenciosa;
− quanto, enfim, ao tema da coisa julgada material que, em geral, apenas se reconhece na jurisdição sensu proprio (ou seja: a contenciosa).
Mas caberia diferenciar ainda a jurisdição administrativa em face da jurisdição voluntária?
Para já, quanto ao plano subjetivo, embora alguns autores restrinjam o conceito de jurisdição ao exercício de órgãos judiciais, não falta estendido acolhimento acerca de uma possível jurisdição administrativa, que tanto pode consistir na formação, apreciação e decisão de mero expediente (a que corresponde o conceito de “processo atribuído a órgão não judicial”, no plexo de uma jurisdição extrajudicial), quanto pode configurar-se mediante a atuação judiciária em questões de administração: desta maneira, a jurisdição voluntária sempre haveria de ser judicial, mas a de natureza administrativa comportaria quer a exercida por juízes, quer a oficiada por órgãos extrajudiciais.
Há quem não distinga ambas essas espécies, mas tanto se admita sua possível distinção, tem-se que a jurisdição voluntária não pode ter suas decisões, diretamente, revolvidas e controladas pela via da jurisdição contenciosa (é dizer que não se pode atacar uma decisão de jurisdição voluntária por meio de um processo de jurisdição contenciosa). Isto, porém, não impede que, em alguns casos, possa exercitar-se demanda contenciosa sobre os interesses objeto de pleito jurisdicional voluntário. Bem o adverte o jurista mineiro Edson Prata, em autorizada obra específica sobre o tema, que não se transforma uma jurisdição noutra, senão que pode a contenciosa emergir, de maneira autônoma, em processo separado. De maneira diversa, no entanto, os atos de jurisdição administrativa podem ser, eles próprios, alvejados mediante a jurisdição contenciosa. (Tentemos uns exemplos: num pedido de interdição, que é de natureza jurisdicional-voluntária, negada que seja a pretensão, o que se pode fazer é renovar, eventualmente, o pleito, uma vez que a decisão apenas faz coisa julgada formal; não se pode, porém, controlá-lo por meio de jurisdição contenciosa. Já, diversamente, tramitando um determinado processo de jurisdição administrativa −uma dúvida do registro, v.g.−, pode hostilizar-se o ato judicial por intermédio de demanda contenciosa, assim, por impetração de segurança, e nada inibe que, no curso da dúvida, corra em paralelo uma pretensão contenciosa sobre o mesmo caso versado na jurisdição administrativa).
Prosseguiremos no tema.
