Este artigo analisa a modernização dos registros públicos brasileiros e espanhóis, com foco na digitalização dos serviços notariais e registrais. A Espanha, com a lei 11/23, implementou o protocolo eletrônico notarial e o fólio real eletrônico, priorizando a segurança e interoperabilidade dos sistemas.
O artigo discute a necessidade de padronização, segurança de dados e enfatiza a importância da qualificação jurídica própria dos “registro de direitos”, alertando para os riscos da assimilação de modelos de “registro de títulos” com a progressiva descaracterização do sistema registral brasileiro.
Keywords: Digitalização, registros públicos, fólio real eletrônico, protocolo eletrônico, interoperabilidade, segurança de dados, lei 11/23 (Espanha), lei 14.382/22 (Brasil), União Europeia, modernização, registro de imóveis, registro de direitos.
Na vaga das transformações que se acham em curso na UE – União Europeia, com a transposição de diretivas da comunidade para a ordem interna dos Estados-membros, as discussões relacionadas com a modernização dos serviços notariais e registrais estão na ordem do dia.
Este movimento aponta para a transformação digital da sociedade e dos próprios Estados membros do bloco e é tida como elemento fundamental para o desenvolvimento econômico e social do espaço comum europeu. As diretivas da UE, transpostas para a ordem interna, modificam vários aspectos do relacionamento do cidadão com a administração. O acesso online aos serviços notariais e registrais, bem como a digitalização dos seus processos e ferramentas, permitirão a melhoria na prestação de serviços públicos, além de propiciar a interconexão com a administração e com os demais Estados-membros da comunidade. Os processos baseados em livros tradicionais devem ser digitalizados.
“Most Member States have registers that are digitalised and can be accessed online. Yet, it appears that this is not the case for every register. Paper-based registers will need to digitalise their documentation, processes and tools for the interconnection with their European counterparts to be realized”1.
A Decisão (EU) 2022/2481 do Parlamento Europeu e do Conselho de 14/12/22, que busca estabelecer o programa Década Digital para 2030, prevê a digitalização dos serviços públicos, de modo que 100% dos serviços essenciais deverão ser prestados eletronicamente, com acesso e interação pelas plataformas digitais, com o uso de meios de sistemas de identificação pessoal eletrônica (eID) seguros e reconhecidos em toda a União2.
Espanha – digitalização das notas e registros
Na Espanha, como em vários outros países, a digitalização das atividades notariais e registrais é uma realidade que se vai consumando em etapas planejadas e previstas em cronograma baixado pela Direção Geral de Segurança Jurídica e Fé Pública.
A lei 11/23, de 8 de maio3, transpôs as diretivas da União Europeia em matéria de digitalização de atos notariais e registrais, reformando a lei do notariado de 28/5/62, o Código de Comercio (real decreto de 22/8/85) e a lei hipotecária, aprovada pelo decreto de 8/2/464. Tais reformas visam pavimentar a infovia que permitirá a prestação dos serviços notariais e registrais sem necessidade de deslocamentos e presença física dos cidadãos nos balcões de serventias e cartórios, além de modernizar a organização interna, informatizando a realização de atos próprios.
Quanto à lei hipotecaria, “as modificações centram-se, fundamentalmente, na regulamentação do site eletrônico geral, na possibilidade de comunicações dos cidadãos e outros organismos por meios eletrônicos, na execução da publicidade registral por esses mesmos meios, na criação de um sistema registral digital e num repositório eletrônico com informação atualizada dos direitos imobiliários”5. Prevê-se a criação de canais de interoperabilidade entre notários e registradores por meio de sistemas e plataformas compartilhados, utilizando-se assinaturas eletrônicas qualificadas6.
As palavras-chaves da reforma são: segurança, disponibilidade, acesso, integridade, autenticidade, interoperabilidade, confidencialidade e preservação dos dados7. Note-se: interoperabilidade – e não concentração de atribuições e funções com centralização de dados.
Notários e seus protocolos digitais
A lei do notariado foi reformada com o objetivo de regulamentar a criação e o uso do protocolo eletrônico que deve refletir (nota bene: não substituir) as matrizes das escrituras públicas, além de possibilitar a consulta em meios eletrônicos (por meio de rogação motivada), com base em índice único informatizado, organizado e gerido pelo próprio Conselho Geral do Notariado.
Em linhas muito gerais, as matrizes dos instrumentos públicos terão um reflexo digital no “protocolo eletrônico” – denominado livro de registro de operações eletrônico – gerado e mantido estritamente sob o manto da fé pública do próprio notário. Os instrumentos incorporados ao protocolo eletrônico serão considerados originais (matrizes), porém, diz a lei, em “caso de contradição entre o conteúdo da matriz em suporte de papel e do protocolo eletrônico, prevalecerá o conteúdo daquela sobre o deste” (§ 2º do art. 17 da lei do notariado de 1862). Ou seja, sempre valerá, no caso de dúvida, extravio ou perdimento, o que se acha consagrado nos tradicionais meios cartáceos dos protocolos notariais.
O protocolo notarial eletrônico será custodiado, mantido e conservado pelo notário que o depositará no Conselho Geral do Notariado – depósito este que será realizado com a utilização de tecnologia criptográfica, podendo acessá-lo, exclusivamente, o próprio notário, munido de chaves criptográficas na modalidade de assinatura qualificada.
O Conselho Geral do Notariado adotará medidas técnicas que garantam a integridade, inviolabilidade e não manipulação do referido protocolo eletrônico e tais medidas serão comunicadas à Direção Geral de Segurança Jurídica e Fé Pública, que poderá ordenar sua modificação ou adaptação caso as considere inadequadas.
Nesse sentido, o modelo é muito similar ao adotado em relação ao Registro de Imóveis brasileiro. O ONR – Operador do Sistema Nacional do Registro Eletrônico, deverá editar ITN’s – Instruções Técnicas de Normalização “destinadas ao detalhamento de orientações aos oficiais de registros públicos sobre o cumprimento de determinações legais ou normativas que digam respeito às plataformas, sistemas e serviços eletrônicos”. Tais ITN’s “ficam sujeitas, a qualquer tempo, à suspensão cautelar e à cassação, caso exorbitem da atribuição de normalização dos Operadores ou incorram em colidência com disposição legal ou normativa, o que pode ser feito de ofício pelo Agente Regulador ou a requerimento de qualquer interessado”.8
Publicidade notarial – requisitos
Por meio da plataforma digital, qualquer interessado poderá solicitar ao Conselho Notarial que, por meio de consulta no índice único informatizado, identifique o notário, número de livro, folhas e data de lavratura dos instrumentos públicos nos quais esteja interessado, a fim de solicitar certidão do ato, desde que o requisitante ostente legitimidade para postular e receber a informação. Se o requisitante não for parte no instrumento, deverá pleitear a certidão contra a apresentação de um princípio de prova que justifique o seu legítimo interesse.
Cumpridas tais formalidades, o notário poderá expedir certidões com a utilização de assinatura eletrônica qualificada e certificado de carimbo do tempo. A requisição e o envio da resposta se darão por intermédio da plataforma notarial. Somente o notário responsável pelo tabelionato poderá expedir certidões dos atos ali lavrados – jamais uma plataforma corporativa ou qualquer outro organismo substitutivo centralizado. A expedição da informação, pelo Conselho Geral do Notariado, “em nenhum caso substituirá o juízo do notário a quem se solicitar a cópia, o qual deverá avaliar o direito ou interesse legítimo para sua expedição”.9
Por fim, a plataforma notarial deverá ser interoperável com o Poder Judiciário para o cumprimento de disposições previstas nas leis processuais. Especialmente, deverá ser implementado protocolos de interoperabilidade dos sistemas de informação entre notários e registradores, a fim de facilitar a comunicação e integração.10
Aqui calha um parêntese. Como bem salientou Flauzilino Araújo dos Santos, em entrevista concedida ao Observatório do Registro, o que realmente importava e seria necessário é buscar a interoperabilidade entre o registro de imóveis com os notários, com o registro do comércio, Poder Judiciário, instituições de crédito imobiliário. E segue:
“O serviço de registro de imóveis se relaciona muito mais com os tabelionatos de notas do que com os demais serviços de RTDPJ e RCPN. O que ainda continua sendo necessário é a interoperabilidade do serviço extrajudicial. Essa interoperabilidade seria uma consequência lógica do desenvolvimento dos sistemas, independentemente de estar ou não codificada em lei criando um serviço eletrônico de registros públicos. Penso que uma interoperabilidade máxima deveria começar com as notas e não com o registro civil ou com o RTDPJ”.11
Registro de Imóveis – extrato reverso – certidão da situação jurídica atualizada
No caso do registro imobiliário, o Oficial receberá o título para registro e procederá ao regular exame. Qualificado o título e imperando a sua registração, promoverá, desde logo, a inscrição e expedirá certidão eletrônica, indicando os dados da prenotação, do título que a tenha motivado, circunstâncias do processo registral, extratando-se os atos concretos praticados na matrícula correspondente (livro de inscrições). Note-se que o extrato se perfaz na saída do sistema, não na entrada. Além disso, o registrador expedirá certidão eletrônica em resumo, contendo informações estruturadas da nova situação jurídico-registral de cada imóvel, após a prática de novos assentos (art. 19 bis da LH).
A ideia de consolidação da situação jurídica da matrícula, após a prática de quaisquer atos que a atualize, dá-se igualmente no modelo que vem de ser especificado no caso brasileiro, no SREI – Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis, embora a reforma promovida pela lei 14.382/22 tenha assimilado de modo ligeiro e açodado (e igualmente equivocado) as ideias que, em essência, guardavam, originalmente, muita semelhança com o modelo espanhol. Tive ocasião de criticar o vacilo conceitual da reforma nos seguintes termos:
“A elegante especificação do SREI, em seus rasgos gerais, migrou para o Provimento CNJ 89/2019. Partiu-se do pressuposto de que o registro eletrônico somente se viabilizaria com a criação deste novo ente – a ‘matrícula eletrônica da situação jurídica atualizada do imóvel (descrição do imóvel, direitos reais sobre o imóvel e restrições existentes)’ que se formaria ‘após cada registro e averbação’ (inc. IV do art. 10º do Provimento CNJ 89/2019).
A norma nos revela, com clareza lapidar, que ‘a matrícula eletrônica deve conter dados estruturados que podem ser extraídos de forma automatizada, contendo seções relativas aos controles, atos e situação jurídica do imóvel, constituindo-se em um documento natodigital de conteúdo estruturado’ (inc. VII do mesmo artigo).
[…]
É fácil concluir que a expedição da certidão da situação jurídica pressupõe, necessariamente, a instituição, implementação e funcionamento do SREI – Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis, não de qualquer plataforma paliativa que se possa erigir como simulacros eletrônicos anacrônicos e disfuncionais, tenham, ou não, nomes e adjetivos retumbantes ou sedutores”12.
Sensível ao problema que se prenunciava – a impossibilidade concreta de se expedir a certidão no exíguo prazo previsto no inc. II, § 10, do art. 19 da LRP (um dia) – a Corregedoria Nacional de Justiça emitiu a orientação 12/23, de 16 de maio, estabelecendo que “enquanto o SERP não estiver implementado e integrado ao SREI, o prazo de emissão da certidão de situação jurídica atualizada do imóvel será de 5 (cinco) dias, na forma do inciso III, in fine, do § 10 do art. 19 da Lei n. 6.015/1973″13. Melhor seria dizer – enquanto o SREI não estiver implementado…
Voltando à reforma espanhola, no caso da qualificação negativa, a nota devolutiva deverá ser assinada pelo registrador, que consignará as causas impeditivas, suspensivas ou denegatórias do acesso do título, bem como a fundamentação jurídica da recusa. O registrador deve indicar, de modo expresso, os meios de suscitação de dúvida, indicando prazos, meios etc., “sem prejuízo de o interessado exercer, quando apropriado, qualquer outro meio que considere adequado”.
Publicidade registral por meios eletrônicos
A publicidade jurídica formal acerca do conteúdo dos assentos registrais, sempre a cargo do registrador, dar-se-á por nota simples informativa ou por meio de certidão. Esta será a expressão do tratamento jurídico a cargo do profissional jurista, garantindo-se que “seja efetiva a possibilidade de publicidade sem qualquer intermediação, garantindo, outrossim, a impossibilidade de manipulação ou extravasamento e exposição de dados” (§ 2º do art. 222 da LH). A nota simples informativa não é cópia integral do assento registral, mas informações estruturadas, sem o valor jurídico próprio de uma certidão.
A publicidade registral se realizará em formato e suporte eletrônicos, “sem prejuízo de sua materialização em papel, sempre que necessário” (art. 222, 2). Já as chamadas notas simples serão garantidas quanto à origem e integridade, autenticadas com aposição de selo eletrônico do registro de imóveis e assinatura eletrônica qualificada do registrador, com código eletrônico de verificação de autenticidade (idem).
Fólio real eletrônico
A lei hipotecária espanhola, em seu art. 238, define o que se deve entender por sistema registral eletrônico: “sistema registral eletrônico [é] o conjunto de elementos informáticos, físicos e lógicos, sediados em cada serventia registral, devidamente interconectados entre si e com os serviços centrais do Colégio de Registradores Imobiliários, Mercantis e de Bens Móveis de Espanha, por intermédio da rede corporativa correspondente”. Dispõe a lei, ainda, que somente gozarão dos efeitos legais previstos no regulamento hipotecário “os atos de registro, lavrados e firmados pelo registrador competente”, bem como a publicidade registral decorrentes.
A fim de promover um contraste entre os sistemas brasileiro e espanhol, indicamos a seguir alguns pontos de contato entre eles, conforme a documentação produzida no âmbito do ONR-SREI, especialmente o SC – Sistema de Cartório e o SAEC – Sistema de Atendimento Eletrônico Compartilhado14.
- Em cada unidade de registro haverá um SC (sistema de cartório, na nomenclatura do SREI pátrio);
- Cada unidade deve interconectar-se com todas as demais e com o colégio de registradores. Forma-se, assim, o “círculo registral”, com a interconexão e interoperabilidade de todos os pontos do grafo registral (molecularização do sistema).
- Todas as unidades estarão vinculadas à rede corporativa correspondente. O exemplo do Brasil é o § 5º do art. 76 da lei 13.465/17, que reza que as “unidades do serviço de registro de imóveis dos Estados e do Distrito Federal integram o SREI e ficam vinculadas ao ONR”.
- Somente os atos praticados pelo registrador competente e a publicidade deles decorrentes são reconhecidos nos termos da lei.
A especificação do nosso SREI – sistema registral eletrônico guarda estreita semelhança com o sistema espanhol – seja na implantação de um sistema em cada serventia (SC – sistema do cartório), seja na interconexão entre elas e o colégio de registradores, tendo por suporte a rede corporativa mantida e integrada por todos os registradores imobiliários.
No caso do nosso SC, por exemplo, o projeto LSITEC/CNJ previu que ele corresponderia ao sistema existente em cada cartório de registro de imóveis, responsável por automatizar as atividades internas dos seus processos, manter o registro eletrônico imobiliário, auxiliar no atendimento de solicitações de usuários presenciais, realizar o atendimento de solicitações eletrônicas encaminhadas por meio do SAEC e interagir com outras entidades e com a administração da justiça. O SC é composto por diversos subsistemas, sendo os mais importantes: NSC – Núcleo do Sistema do Cartório, SAPU – Sistema de Atendimento Presencial do Usuário, SAEU – Sistema de Atendimento Eletrônico do Usuário, opcional, específico para oferecimento de serviços eletrônicos via Internet para um determinado cartório15.
O SAEC, destina-se “ao atendimento remoto dos usuários de todas as serventias de registro de imóveis do País por meio da internet” (art. 16 do Provimento 89/2019). Esse módulo do SREI tem por escopo exercer a coordenação e o monitoramento dos serviços eletrônicos compartilhados com a finalidade de permitir a “universalização do acesso” a cada uma das unidades de Registro de Imóveis no país para que “prestem os mesmos serviços, velando pela interoperabilidade do sistema” (§ 3º do art. 24 do dito provimento). É o ponto único de acesso na internet e que concretiza o conceito de universalidade de acesso e distribuição de atribuições. Como diz Flauzilino Araújo dos Santos, “o Registro de Imóveis brasileiro é uno. A sua operacionalidade é fracionada por meio das diversas unidades de serviços, denominadas cartórios ou ofícios. Porém, o funcionamento em todo o território nacional deve ser padronizado, simétrico e interoperável”16.
Já o sistema registral eletrônico espanhol se articula tendo por base uma sede eletrônica geral e única, de caráter nacional, cuja titularidade, desenvolvimento, gestão e administração caberá ao CORPME, por intermédio do qual se poderá “apresentar, tramitar e acessar toda a informação e os serviços de registro disponíveis” (art. 240 da LH).
Por fim, o registro de imóveis eletrônico “será realizado sob a técnica do fólio real em formato e suporte eletrônicos, por meio de um sistema informático registral” (idem).
Outro aspecto, aliás relevantíssimo e que merece destaque, é o relativo aos efeitos jurídicos que decorrem da inscrição, feita nos termos da lei hipotecária espanhola (inoponibilidade e fé pública registral). Tais efeitos jurídicos somente se produzem quando os assentos registrais forem lavrados e assinados pelo registrador competente – não por entidades extravagantes, centrais estaduais ou nacional, e outros organismos para-registrais que possam coadjuvar o registro de imóveis. O mesmo ocorre com a publicidade formal: somente valerão e produzirão efeitos legais as certidões expedidas nos termos da lei, autenticadas e firmadas pelo próprio registrador da circunscrição imobiliária competente.
Na parte II deste artigo vamos discutir aspectos relacionados à assinatura eletrônica e sua regulamentação pela CNJ.
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1 EUROPEAN COMMISSION. Study on the harmonisation and interconnection of real estate registers. Final report. Brussels: UC, 2021, p. 47, n. 3.1
2 Decisão (UE) 2022/2481 do Parlamento Europeu e do Conselho de 14 de dezembro de 2022. Jornal Oficial da União Europeia 19.12.2022.
3 Todas as referências literais à legislação espanhola são de tradução livre. O interessado poderá cotejar a tradução com o texto legal publicado no BOE n. 110, de 9/5/2023.
4 Transposição da Diretiva (UE) 2019/1151 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20.6.2019, que altera a Diretiva (UE) 2017/1132.
5 Lei 11/2023, de 8 de maio, de transposição para o ordenamento jurídico espanhol de Diretivas da União Europeia em matéria de digitalização de atos notariais e registrais, dentre outras.
6 No âmbito da União Europeia são utilizadas as assinaturas simples, avançadas e qualificadas, nos termos do Regulamento (UE) 910/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho de 23/7/2014 (eIDAS). As assinaturas eletrônicas qualificadas produzem efeitos jurídicos e legais equivalentes ao de uma assinatura manuscrita (art. 25, n. 2) – desde que sejam criadas observando-se os requisitos previstos no Regulamento. Para efeitos de simplificação, é possível estabelecer uma equivalência entre as assinaturas qualificadas previstas no regulamento europeu e na Lei 14.063/2020 e MP 2.200-2/2002.
7 LH, disposição adicional 1ª, n. 1.
8 § 3º do art. 228-I do CNN/ CN/CNJ-Extra.
9 Ley del Notariado de 28 de mayo de 1862, art. 17, 3.
10 V. artigo 111 ter da Lei 24/2001: “Os sistemas de informação e comunicação que forem utilizados pelos registradores e notários deverão ser interoperáveis entre si para facilitar a sua comunicação e integração”.
11 O ONR ontem, hoje e amanhã. Entrevista concedida a Sérgio Jacomino por Flauzilino Araújo dos Santos acerca da criação do SREI-ONR pela MP 759/2016.
12 JACOMINO, Sérgio. A MP 1.085/2021 – breves comentários – parte III. Certidão da situação jurídica atualizada do imóvel. São Paulo: Migalhas, 2022, disponível aqui.
13 Orientação 12/2023, de 16/5/2023, Dje 30/5/2023, Min. Luís Felipe Salomão. Disponível aqui. Vide, no site indicado, a manifestação do Presidente do ONR, Flauzilino Araújo dos Santos, justificando a regulamentação dos prazos de expedição de certidões.
14 Para um panorama geral do Projeto SREI/ONR, acesse: BERNAL, Volnys. UNGER, Adriana. SREI – Sistema de Registro Eletrônico Imobiliário – Parte 1 – Introdução ao Sistema de Registro Eletrônico Imobiliário. São Paulo: LSITec, 2012. Disponível aqui.
15 PA 1.2.6 – Relatório da modelagem do processo automatizado v1.1.r.10, p. 8, item 2.2.2. Sistema de Cartório (SC).
16 SANTOS, Flauzilino Araújo dos. Inovações Tecnológicas no Registro de Imóveis. I Encontro de Corregedores do Serviço do Extrajudicial promovido pela Corregedoria Nacional de Justiça. Brasília, 7.12.2017.
Fonte: Migalhas
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