O Coaf (Conselho de Controle de Atividades Financeiras) é a entidade mais relevante para a prevenção e combate a lavagem de dinheiro no país. Não se trata de órgão policial, nem de investigação. Sua atribuição é receber informações sobre atos suspeitos de lavagem de dinheiro nos mais diversos setores econômicos e elaborar relatórios de informações, remetidos às polícias e ao Ministério Público.
No contexto da lavagem de dinheiro, tal atividade é essencial. Uma vez que o núcleo do delito é a ocultação de bens, a forma mais inteligente de identificar sua prática é por meio do recebimento e tratamento das informações referentes a atos suspeitos, recolhidas pelos profissionais das mais diversas áreas e encaminhadas ao Coaf. Daí a relevância do órgão e a necessidade de garantir uma boa regulação, estrutura e material humano para que suas atividades sejam desenvolvidas a contento.
O Relatório de Gestão do Coaf de 2022 traz dados importantes sobre o funcionamento da instituição, e sobre problemas que merecem atenção.
Um primeiro ponto que merece ser observado é a qualidade das informações que o Coaf recebe. Por ser órgão de inteligência, quanto mais precisos os dados colhidos, mais fácil a identificação de atividades suspeitas de lavagem de dinheiro, e mais completa a análise sobre pessoas e operações.
Como exposto, o acervo de informações do Coaf é composto, em sua maior parte, de dados remetidos por profissionais e empresas que atuam em áreas sensíveis à lavagem de dinheiro, em setores usados com mais frequência para o mascaramento de dinheiro de origem ilícita, elencados expressamente em lei. Quando alguém que atua, por exemplo, no setor de joalheira, identifica uma operação suspeita de lavagem de dinheiro por parte de seus clientes, tem a obrigação de comunicar o fato ao Coaf.
Os comunicados são de duas espécies, a depender da situação concreta: as comunicações de operações em espécie (COE) e as comunicações de operações suspeitas (COS). As primeiras são encaminhadas automaticamente ao Coaf pelos setores obrigados, em geral quando seus clientes efetuam transações em dinheiro vivo, a partir de determinado valor fixado nas normas regulatórias. As segundas ocorrem quando os setores obrigados identificam outras atividades suspeitas de lavagem de dinheiro por parte de seus clientes. Não são automáticas, mas decorrem de uma análise mais apurada para verificação de suas características por aqueles que atuam no setor.
Quando um gerente de banco, por exemplo, recebe para depósito uma quantia em espécie muito volumosa, deve comunicar tal fato ao Coaf, mesmo que o cliente seja conhecido e sua atividade profissional comporte o recebimento daqueles valores daquela forma. Trata-se de uma COE. Por outro lado, existirá uma COS quando esse mesmo gerente comunicar ao Coaf que recebeu recursos de um cliente funcionário público, sem rendimentos suficientes para manejar aquela quantia, com um pedido de remessa dos valores para uma offshore no exterior.
Em regra, as comunicações de operações suspeitas (COS) têm mais qualidade do que as comunicações de operações em espécie (COE), porque passam por um filtro, são verificadas por profissionais com experiência naquele ramo de atividade, com capacidade de reconhecer atividades suspeitas de lavagem de dinheiro. Por isso, uma boa política de inteligência passa pelo incentivo do aumento de comunicações de operações suspeitas (COS) e pela redução de comunicações em espécie (COEs).
O relatório de gestão do Coaf mostra que o número de operações suspeitas (COS) informado ao órgão era cerca de cinco vezes menor que o número de operações em espécie (COE) em 2021 e passou a ser três vezes menor em 2022. No caso dos bancos — o setor com o maior número de comunicações ao Coaf — o volume de operações em suspeitas informado passou de ser dez para ser seis vezes inferior ao número de operações em espécie, e em alguns setores, como no de bens de luxo e alto valor, ou no mercado imobiliário, a proporção é inversa, existindo mais comunicações de atos suspeitos do que referentes a operações em espécie. Tais números que revelam uma boa tendência no sentido da qualidade das informações.
Outro ponto de destaque no relatório é o número de comunicações por setor. O segmento que mais comunica operações (em espécie ou suspeitas) ao Coaf continua sendo o bancário, com mais de cinco milhões de registros apenas em 2022, fato compreensível, dado o volume de operações no setor. Ocorre que em segundo lugar estão os cartórios e registradores, com cerca de um milhão e quinhentas comunicações. Embora existam registros de atividades de lavagem de dinheiro no segmento cartorário e de registro, não parece que sejam tão maiores que no setor de seguros, de cooperativas de crédito ou de transporte de guarda de valores, todos com um número de comunicações muito menor. O elevado número de informações remetidas ao Coaf pelo setor de registros e cartórios talvez aponte para uma necessidade de revisitação das normas que determinam as hipóteses de comunicação, restringindo sua abrangência ou definindo melhor seu conteúdo, a fim de garantir maior segurança jurídica ao setor e que os dados fornecidos tenham mais qualidade e menos quantidade.
No plano internacional, os números de troca de informações do Coaf com outros países são bastante reduzidos. Foram recebidas/enviadas apenas 383 comunicações com o exterior, mesmo com a intensa participação do Brasil em diversos foros internacionais relacionados à lavagem de dinheiro (Gafi Gafilat, Grupo Egmont, G-20), com a vigência de acordos de cooperação bilateral para troca de informações com 39 países, e com o dispêndio de 8% dos recursos do Coaf em contribuições com organismos internacionais. Talvez esse ponto mereça mais atenção e cuidado, uma vez que um volume grande de operações de lavagem de dinheiro tem natureza transnacional.
Também merece uma passada de olhos o número de Relatórios de Inteligência Financeira (RIFs) produzidos. Um dos principais produtos do Coaf são tais RIFs, que contém dados sobre atividades concretas suspeitas de lavagem de dinheiro, extraídos de informações recebidas e tratadas no órgão, e remetidos às autoridades competentes para investigações.
Com praticamente os mesmos recursos orçamentários de 2021 (cerca de 30 milhões de reais), o número de RIFs aumentou de 12.519 para 13.198. Parece necessário um cotejo desses números com o resultado dos inquéritos e procedimentos investigativos a eles atrelados, para que seja possível aferir a qualidade das informações dos relatórios ou a eficiência das autoridades investigativas. Um número elevado de RIFs atrelado a investigações arquivadas pode indicar a existência excessiva de relatórios com informações insuficientes ou inúteis, a exigir uma revisitação dos critérios para sua elaboração, com maior foco em certas características e menos atenção a outras.
No que se refere à atividade sancionatória, o valor total das multas aplicadas pelo órgão caiu de R$ 35 milhões (2020) para R$ 17 milhões (2021) e para R$ 4 milhões (2022), a indicar uma constante e acentuada queda sem que seus motivos sejam explicitados. Parece necessária uma explicação sobre as razões do declínio.
Por fim, sob a perspectiva de recursos humanos, o órgão mais importante de prevenção e repressão à lavagem de dinheiro no país conta com apenas 89 servidores para receber mais de 7 milhões de comunicados de setores obrigados por ano, elaborar mais de 13 mil RIFs, e desenvolver inúmeras outras atividades no plano nacional e internacional. Não parecem números adequados à importância da instituição e de suas atribuições.
Em síntese, o relatório de 2022 revela que há trabalho a ser feito. Há regras que precisam ser revistas para conferir maior racionalidade ao sistema, dados estatísticos que merecem ser colhidos para permitir uma visão mais ampla do funcionamento das estruturas. É preciso aprimorar a cooperação internacional e reequipar a instituição. Não é pouco, mas o reconhecimento da abrangência dos problemas já é um primeiro passo para um longo caminho de aprimoramento institucional.
Pierpaolo Cruz Bottini é advogado e professor livre-docente de Direito Penal da Faculdade de Direito da USP. Foi secretário de reforma do Judiciário do Ministério da Justiça.
Fonte: Conjur
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