Passados dez anos, a controvérsia submetida ao Supremo Tribunal Federal no julgamento da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 342 [1], em conjunto com a Ação Civil Originária (ACO) 2.463 [2], recoloca em evidência um dos temas mais complexos da ordem econômica constitucional brasileira [3]. Retorna ao debate público o regime jurídico aplicável à aquisição de imóveis rurais por empresas brasileiras controladas por capital estrangeiro.
Mais do que uma disputa interpretativa acerca da recepção de norma infraconstitucional, trata-se de um problema que desafia a própria estrutura da Constituição econômica de 1988, exigindo a articulação entre princípios aparentemente tensionados, notadamente a livre iniciativa, a propriedade, a igualdade, a segurança jurídica, a soberania e o interesse nacional.
O ponto de partida normativo da controvérsia reside no §1º do artigo 1º da Lei nº 5.709/1971, que equipara às pessoas jurídicas estrangeiras as empresas brasileiras cujo controle esteja submetido à capital estrangeiro. Trata-se de construção típica de um modelo estatal orientado à preservação da integridade territorial e ao controle de recursos estratégicos, concebido sob a égide de uma ordem constitucional que atribuía ampla margem de conformação ao legislador infraconstitucional.
Com a Constituição de 1988, especialmente em sua redação originária, a matéria passou a ser mediada pelo artigo 171, que estabelecia distinção entre empresa brasileira e empresa brasileira de capital nacional. A revogação desse dispositivo pela Emenda Constitucional nº 6/1995 produziu relevante inflexão ao eliminar a diferenciação constitucional fundada na origem do capital, no contexto de abertura econômica e de progressiva integração aos fluxos internacionais de investimento.
É nesse cenário que se desenvolve a tese sustentada na ADPF 342. A arguente não se limita a afirmar a incompatibilidade material da norma com a Constituição vigente, mas constrói uma argumentação mais sofisticada, que combina a teoria da não recepção com a rejeição da repristinação normativa. Sustenta-se, em síntese, que o §1º do artigo 1º da Lei nº 5.709/1971 não foi recepcionado pela Constituição de 1988 e que a posterior revogação do artigo 171, pela EC nº 6/1995, não teria o condão de restaurar a vigência de norma anteriormente afastada do ordenamento.
A essa linha argumentativa soma-se uma leitura específica do princípio da igualdade, segundo a qual o sistema constitucional admitiria apenas discriminações positivas em favor de determinados agentes econômicos, mas não a imposição de regimes restritivos a empresas brasileiras em razão da origem de seu capital. Nessa perspectiva, a disciplina legal questionada configuraria tratamento desigual incompatível com a ordem constitucional, ao impor limitações a entes que, sob o prisma formal, integram o mesmo estatuto jurídico de empresa nacional.
Outro eixo estruturante da argumentação reside no princípio da segurança jurídica. O pleito destaca que, por mais de uma década, prevaleceu orientação administrativa (pareceres AGU/LA-04/94 e GQ-181/1998) no sentido da não recepção do dispositivo legal. A inflexão promovida pelo Parecer CGU/AGU nº 01/2008 RVJ teria desestabilizado expectativas legítimas e impactado investimentos realizados sob regime jurídico anteriormente consolidado, o que é apresentado como violação autônoma à Constituição.
A controvérsia, contudo, não se esgota nessa perspectiva. A manifestação da Advocacia-Geral da União revela uma abordagem distinta, que desloca o problema para o plano da ponderação entre princípios constitucionais. Sustenta-se, em síntese, a inexistência de ofensa direta aos preceitos fundamentais invocados, bem como a legitimidade da disciplina normativa impugnada, cuja finalidade precípua seria a proteção da soberania nacional e o controle de aspectos estratégicos do território. Nessa linha, afirma-se a necessidade de consideração conjunta dos diversos valores constitucionais envolvidos, afastando-se leituras unilaterais baseadas exclusivamente na liberdade econômica.
O que emerge desse quadro é uma controvérsia que transcende a dicotomia tradicional entre intervenção estatal e liberdade econômica. Sob uma perspectiva estritamente formal, a tese da não recepção encontra apoio na eliminação da distinção constitucional fundada na origem do capital. Todavia, uma leitura material da Constituição econômica revela que a livre iniciativa não se apresenta como valor absoluto, devendo ser articulada com outros princípios estruturantes, como a soberania, a independência nacional e a orientação da ordem econômica pelo interesse nacional.
Sob essa perspectiva, a disciplina do capital estrangeiro, prevista no artigo 172 da Constituição, assume papel central. A desconstitucionalização do conceito de empresa brasileira de capital nacional não parece implicar, necessariamente, a vedação de tratamentos diferenciados, mas poderá ser compreendida como reabertura do espaço de conformação legislativa, permitindo que o Estado estabeleça regimes específicos em setores considerados estratégicos.
Aquisição de terras insere-se, precisamente, nesse domínio sensível
Trata-se de matéria que ultrapassa a dimensão patrimonial, alcançando aspectos relacionados à organização do território, à segurança alimentar, à proteção ambiental e à própria capacidade de autodeterminação estatal. Nesse cenário, a equiparação entre empresas brasileiras controladas por capital estrangeiro e pessoas jurídicas estrangeiras poderá ser interpretada não como simples discriminação, mas como técnica regulatória voltada à preservação de interesses estruturais.
Mais do que a definição de um regime jurídico específico, o julgamento em curso no Supremo Tribunal Federal projeta-se como momento de redefinição dos contornos da Constituição econômica brasileira. A decisão a ser proferida redefinirá, em termos concretos, o alcance da atuação estatal na disciplina do capital estrangeiro, especialmente em um contexto no qual a relação entre investimento, território e soberania readquire centralidade no debate jurídico e político contemporâneo.
Embora o debate se concentre no regime fundiário, seus efeitos poderão irradiar-se para a regulação do mercado de capitais. A depender da decisão, a atuação de veículos de investimento, notadamente fundos imobiliários e fundos do agronegócio, poderá demandar reinterpretação à luz da origem do capital e do controle efetivo, abrindo espaço para ajustes regulatórios.
[1] A ação é dirigida contra (1) o art. 1º, § 1º, da Lei 5.709, de 7 de outubro de 1971, que regula a aquisição de imóvel rural por estrangeiros residentes no país e por pessoas jurídicas estrangeiras; e (2) o Parecer CGU/AGU-1/2008-RVJ, de 3 de setembro de 2008, da Consultoria-Geral da União, aprovado pela Advocacia-Geral da União (AGU) e pela Presidência da República.
[2] A União e o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) ajuizaram ação contra o Estado de São Paulo visando a declaração de nulidade da orientação normativa contida no Parecer nº 461-12-E, da Corregedoria-Geral de Justiça daquela unidade da Federação por dispensar a observância da Lei nº 5.709/1971 pelos titulares de serventias extrajudiciais localizadas no mencionado Estado.
[3] Examinei a questão em nosso artigo GUERRA, Sérgio. Regulação da participação estrangeira em atividades econômicas e na aquisição de terras. Novos Estudos Jurídicos, Itajaí (SC), v. 25, n. 2, p. 455–477, 2020.
Fonte: Conjur
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