A adoção do princípio do destino pressupõe a identificação do local do consumo para repartir a receita do IBS entre os entes federativos, mas pagamentos em redes blockchain reduzem os elementos de localização do adquirente – e, no plano internacional, ameaçam também a arrecadação da CBS
A promulgação da EC 132/23 inaugura uma inflexão estrutural no sistema tributário brasileiro ao consolidar a tributação do consumo sob a lógica do destino, implementada por meio do modelo de IVA dual composto pelo IBS e pela CBS. Com a edição da resolução CGIBS 6/26 e do decreto 12.955/26 – regulamentos do IBS e da CBS, respectivamente -, o novo arcabouço normativo passa a enfrentar, pela primeira vez de forma direta, um desafio que a LC 214/25 havia apenas enunciado: como aplicar a tributação no destino quando o pagamento é realizado em redes blockchain, estruturas que operam sem intermediários capazes de capturar os dados necessários à identificação do consumidor?
O problema da identificação do destino é, antes de tudo, um problema do IBS. Por ser o tributo de competência compartilhada entre Estados, municípios e Distrito Federal, é o IBS que depende da localização precisa do consumo para determinar a qual ente federativo pertence a receita. A CBS, de competência exclusiva da União, é arrecadada integralmente pela Fazenda Nacional, independentemente de onde o consumo ocorra – de modo que, no plano interno, a dúvida sobre o destino não compromete a sua repartição. É no IBS, portanto, que a opacidade das redes blockchain produz o efeito mais grave, ao colocar em xeque a própria lógica federativa que a reforma buscou fortalecer.
A centralidade do destino não constitui mera escolha técnica de distribuição de receitas, mas um pressuposto funcional do novo sistema. Ao deslocar a tributação para o local de consumo, o legislador buscou alinhar a arrecadação à realidade econômica da operação, reduzindo incentivos artificiais de localização e evitando distorções concorrenciais. Em termos operacionais, isso exige a identificação do local da operação, que, em grande número de hipóteses – especialmente em bens imateriais e serviços -, será apurado a partir do domicílio do adquirente ou do local onde ocorre a fruição econômica.
A LC 214/25 e os regulamentos de 2026 instituíram um sistema hierárquico para essa identificação. Quando o adquirente está regularmente cadastrado no CNPJ, prevalece o domicílio constante do cadastro com identificação única. Para adquirentes não cadastrados – hipótese recorrente em transações digitais -, o art. 11, § 3º, inciso II, da LC 214/25, replicado no art. 12, § 3º, dos regulamentos do IBS e da CBS, exige a combinação de ao menos dois critérios não conflitantes entre si, à escolha do fornecedor: (a) endereço declarado pelo adquirente; (b) endereço obtido de outras informações comercialmente relevantes; (c) endereço constante do cadastro do arranjo de pagamento; ou (d) endereço de Protocolo de Internet (IP) do dispositivo utilizado para contratação ou obtido por geolocalização. Como regra subsidiária final, prevalece o endereço declarado ao fornecedor. Trata-se de uma arquitetura probatória que dialoga diretamente com as diretrizes internacionais de IVA/GST, mas que pressupõe uma infraestrutura informacional que o ambiente blockchain não oferece.
Esse modelo probatório parte de uma premissa implícita: a de que o ambiente econômico em que a transação ocorre gera rastros informacionais suficientes para permitir a inferência do local do consumo. Nos meios tradicionais, essa premissa tende a se confirmar, pois a intermediação financeira e tecnológica produz uma quantidade significativa de dados estruturados. Esses dados não apenas viabilizam a execução do pagamento, mas também permitem reconstruir a operação sob a perspectiva fiscal.
O modelo, contudo, pressupõe uma infraestrutura informacional que nem sempre está presente quando o pagamento é realizado em redes blockchain. Nos meios tradicionais de pagamento, como cartões, transferências bancárias ou sistemas de pagamento instantâneo, existem intermediários que capturam e armazenam dados relevantes para fins fiscais, como identificação do pagador, localização, instituição financeira e histórico da transação. Já no ambiente blockchain, sobretudo em pagamentos realizados diretamente entre usuários, esses intermediários podem simplesmente não existir.
Para compreender o cenário, é necessário explicitar, ainda que brevemente, o funcionamento básico dessas redes. Em sistemas como o Bitcoin, as transações são realizadas diretamente entre usuários por meio de carteiras digitais (wallets), identificadas por endereços criptográficos. Essas transações são registradas em um livro-razão distribuído validado por uma rede descentralizada de participantes, sem a necessidade de uma instituição central que intermedeie ou autorize a operação (blockchain).
Esse modelo é frequentemente descrito como peer-to-peer, isto é, um sistema em que os pagamentos são feitos diretamente entre as partes, sem a intermediação de instituições financeiras. Do ponto de vista tecnológico, trata-se de uma solução altamente eficiente para liquidação global de valores, com redução de custos de transação e eliminação de intermediários. Do ponto de vista tributário, contudo, essa eficiência vem acompanhada da eliminação dos pontos de captura de informação que tradicionalmente permitem identificar a localização do adquirente.
Embora as transações em blockchain sejam públicas e auditáveis, os dados nelas contidos são limitados. O registro inclui valores, endereços e chaves criptográficas, mas não exige a identificação civil das partes nem qualquer informação sobre sua localização geográfica, o que o Bitcoin Developer Guide1 explicita ao tratar das transações como operações entre endereços, não entre pessoas. Isso significa que, diferentemente do que ocorre nos meios tradicionais, os dados essenciais para a tributação no destino (onde está o consumidor), não estão contidos na própria transação.
Essa característica decorre do pseudonimato das redes blockchain. Os usuários são representados por endereços criptográficos, e não por identificadores civis. Ainda que seja possível, em determinadas circunstâncias, associar esses endereços a pessoas ou entidades por meio de dados externos, essa associação depende de informações adicionais que não integram o protocolo, conforme reconhecido pela própria FATF2 em suas orientações sobre ativos virtuais e provedores de serviços relacionados.
A consequência direta é um desalinhamento estrutural entre a lógica do IBS e a arquitetura técnica da blockchain. O sistema tributário exige a identificação do destino para determinar a incidência e a repartição da receita entre os entes federativos. A blockchain, por sua vez, opera de forma deliberadamente neutra em relação à identidade e à localização dos usuários. O problema não é a inexistência da operação tributável, mas a dificuldade de demonstrar, com segurança, onde ela ocorreu.
Essa ausência de identificação segura do local do consumo produz, em primeiro lugar, um problema estrutural de funcionamento do próprio IBS. Como o imposto foi concebido para ser arrecadado no destino, a indefinição quanto à jurisdição competente impede a correta aplicação do critério material de repartição da receita, dificultando a identificação de qual Estado e qual Município devem ser considerados titulares do produto da arrecadação. Nesses casos, o risco não se limita à falta de recolhimento. Há também a possibilidade de que o tributo seja direcionado a ente diverso daquele que seria constitucionalmente competente, o que compromete a coerência interna do sistema e afeta a própria lógica federativa que a reforma buscou fortalecer ao substituir a tributação na origem pela tributação no destino.
Além disso, a imprecisão do critério de conexão territorial amplia a litigiosidade em múltiplos níveis. De um lado, cresce o espaço para controvérsias entre Fisco e contribuinte quanto ao local do recolhimento, à sujeição passiva e à suficiência dos elementos probatórios utilizados pela fiscalização. De outro, e de forma característica do IBS, podem surgir disputas entre os próprios entes arrecadadores, sempre que uma mesma operação puder ser associada, ainda que imperfeitamente, a mais de uma jurisdição. O resultado prático é a perda de eficiência arrecadatória: quanto mais o sistema depende de autodeclaração em contextos de baixa verificabilidade ou de reconstruções probatórias complexas, mais lenta, custosa e imprevisível tende a se tornar a cobrança, ampliando o hiato entre a incidência jurídica do tributo e sua efetiva arrecadação.
Soma-se a isso outro ponto sensível. Se o Fisco não consegue identificar com precisão quem, em determinada operação, deve ser considerado o sujeito passivo responsável pelo recolhimento no destino, abre-se espaço para imputações incertas, interpretações expansivas e tentativas de cobrança dirigidas a agentes cuja vinculação jurídica com o fato tributável não está suficientemente delimitada. O resultado é um ambiente de maior litigiosidade, no qual se eleva o risco de autuações e execuções temerárias, fundadas mais na necessidade prática de encontrar um responsável econômico pela operação do que na existência de critérios legais inequivocamente preenchidos.
Esse cenário também produz efeitos concorrenciais indesejáveis. Quanto menor a capacidade de identificar corretamente o destino da operação, maior tende a ser o incentivo econômico para estruturar pagamentos e relações negociais em ambientes de menor rastreabilidade, nos quais a opacidade informacional deixa de ser apenas uma característica tecnológica e passa a operar, na prática, como vantagem competitiva ou instrumento de planejamento abusivo. Se transações realizadas por meios tradicionais são mais facilmente localizáveis e, por isso, submetidas com maior efetividade à incidência no destino, enquanto operações liquidadas em blockchain encontram menores níveis de controle, o resultado é o enfraquecimento da neutralidade do sistema, já que o meio de pagamento passa a influenciar, indiretamente, o grau de sujeição efetiva ao tributo.
Há, também, um segundo plano em que a dificuldade de identificar o destino assume contornos distintos: o das operações internacionais, nas quais o problema deixa de ser federativo e passa a ser de arrecadação. É nesse plano que a CBS ganha relevância específica. Em importações de serviços digitais e em fornecimentos realizados por prestadores domiciliados no exterior, IBS e CBS incidem conjuntamente, mas as consequências da opacidade são diferentes para cada um.
Para o IBS, mesmo diante de incerteza, o sistema oferece válvulas de escape, ou seja, a regra subsidiária do endereço declarado ao fornecedor, a responsabilização do adquirente pelas informações incorretas e a possibilidade de revisão posterior pela fiscalização permitem, ao menos, atribuir a operação a alguma jurisdição interna. Para a CBS em operações transfronteiriças, o risco é mais agudo e de natureza diversa: não o de tributar o ente errado, mas o de não tributar. Quando o fornecedor está no exterior, sem ponto de contato com o ordenamento brasileiro, e o pagamento em blockchain elimina o intermediário que funcionaria como substituto tributário, pode simplesmente não haver agente alcançável para o recolhimento. A consequência é a possibilidade de não tributação – nenhuma jurisdição consegue localizar o consumo e exigir o tributo – ou, no extremo oposto, de dupla tributação, quando mais de uma jurisdição reivindica a mesma operação.
A literatura internacional tem destacado esses pontos. Estudos do Fundo Monetário Internacional indicam que, embora a discussão sobre criptoativos tenha se concentrado tradicionalmente na tributação da renda, os maiores desafios podem surgir no campo dos tributos sobre o consumo, justamente em razão da dificuldade de identificar o fato gerador e a jurisdição competente em transações descentralizadas3.
Esse problema se torna ainda mais evidente em transações realizadas diretamente entre carteiras digitais, as chamadas operações wallet-to-wallet, nas quais não há qualquer intermediário sujeito a obrigações de reporte. Nessas hipóteses, o Fisco perde acesso aos principais repositórios de informação utilizados para determinar o destino da operação. A situação se agrava com o uso de ferramentas de anonimização, como redes privadas virtuais, mixers e outros mecanismos que dificultam a rastreabilidade das transações e a identificação dos usuários.
Diante desse cenário, a resposta regulatória tem seguido um padrão relativamente claro: a introdução de pontos de controle fora da blockchain. Em vez de tentar alterar o funcionamento do protocolo, o ordenamento jurídico passa a atuar sobre os agentes que interagem com ele, como exchanges, custodians, plataformas digitais e prestadores de serviços relacionados a criptoativos.
No Brasil, essa estratégia já se manifesta no plano das obrigações acessórias instituídas pela Receita Federal para ampliar a visibilidade fiscal sobre operações com criptoativos. A Instrução Normativa RFB 1.888/2019 instituiu a obrigatoriedade de prestação de informações relativas a operações com criptoativos à Receita Federal, alcançando, em especial, exchanges domiciliadas no Brasil. Posteriormente, esse regime foi reformulado pela IN RFB 2.291/25, que passou a exigir a apresentação da Declaração de Criptoativos (DeCripto), obrigação acessória concebida para adaptar a regulamentação brasileira ao padrão internacional do Crypto-Asset Reporting Framework4, da OCDE, com maior padronização dos dados exigidos e reforço da cooperação internacional entre administrações tributárias.
Os regulamentos de 2026 trouxeram um avanço específico sobre o tema, aplicável tanto ao IBS quanto à CBS: o art. 14, § 5º, da resolução CGIBS 6/26 – com dispositivo idêntico no art. 14, § 5º, do decreto 12.955/26 – prevê que a apuração do valor de mercado de ativos virtuais poderá ser baseada na cotação do ativo na data da operação em transações realizadas por intermédio de uma ou mais prestadoras de serviços de ativos virtuais, nos termos de ato conjunto da Receita Federal e do CGIBS – Comitê Gestor do IBS. Essa norma resolve uma lacuna relevante na base de cálculo em operações de troca ou permuta envolvendo criptoativos, mas não enfrenta o problema da dificuldade de identificar o local da operação e, portanto, a jurisdição competente, quando o pagamento é feito diretamente entre carteiras digitais, sem prestadora de serviços intermediária.
Essa evolução revela que a efetividade da tributação no destino em operações com blockchain depende, em grande medida, de dados obtidos fora da própria rede. São as informações coletadas por intermediários, plataformas e obrigações acessórias que permitem reconstruir, ainda que imperfeitamente, a localização do adquirente e, portanto, o destino da operação.
Nesse contexto, a aplicação do mecanismo de split payment também enfrenta desafios. Ao prever a segregação automática do tributo no momento da liquidação financeira, o modelo busca assegurar a arrecadação no destino e reduzir a evasão fiscal. A resolução CGIBS 6/26 e o decreto 12.955/26 elencam os arranjos de pagamento elegíveis, incluindo boleto, Pix, TED e cartões de crédito e débito. Nenhum desses instrumentos, contudo, abrange pagamentos realizados em criptomoedas diretamente entre carteiras. Essa ausência de menção aos ativos virtuais no rol de arranjos elegíveis não é casual, pois decorre do próprio pressuposto estrutural do mecanismo, que exige a existência de um agente capaz de controlar ou participar da liquidação do pagamento. Nas transações puramente descentralizadas, em que a transferência ocorre diretamente entre as partes, esse agente intermediário não existe. Por isso, a aplicação do split payment fica limitada nessa modalidade de transação, tanto em relação ao IBS quanto à CBS.
É por essa razão que a legislação atribui maior relevância às plataformas digitais, solução particularmente importante no plano internacional, em que a plataforma pode ser o único ponto de contato regulatório com o fornecedor estrangeiro. A LC 214/25 prevê, em seus arts. 22 e seguintes, hipóteses específicas em que essas plataformas são responsáveis pelo pagamento do IBS e da CBS ou obrigadas a prestar informações, especialmente quando intermedeiam operações e controlam elementos essenciais como cobrança, pagamento, definição dos termos contratuais ou entrega.
Os regulamentos da CBS/IBS detalham essa responsabilidade, esclarecendo que a plataforma digital deve apresentar ao CGIBS e à Receita Federal informações sobre as operações realizadas por seu intermédio, inclusive identificando o fornecedor mesmo quando este não seja contribuinte, e deve fornecer os dados necessários à segregação do tributo pelo split payment quando disponível. Nessas situações, a lei atribui responsabilidade em caráter substitutivo ou solidário, conforme o caso, notadamente quando o fornecedor está no exterior ou quando há descumprimento de obrigações fiscais. Essa lógica permite que, mesmo quando a liquidação final ocorre em blockchain, a operação econômica seja reconduzida a um ponto de contato regulatório, no qual se torna possível a coleta de informações e, em determinados casos, a própria arrecadação do tributo.
Ainda assim, essa solução encontra limites evidentes em ambientes de finanças descentralizadas, nos quais não há entidade central responsável pela operação. Nesses casos, a ausência de um sujeito passível de regulação direta dificulta a aplicação dos mecanismos tradicionais de enforcement e pode abrir espaço para arbitragem regulatória, com deslocamento de operações para estruturas menos transparentes, risco que se projeta com força redobrada sobre a CBS nas operações com prestadores no exterior.
Diante desse quadro, ganha relevância a construção de presunções legais e padrões probatórios que permitam operacionalizar a tributação no destino mesmo na ausência de dados completos. A LC 214/25 já caminha nessa direção ao prever, como subsidiária final, o endereço declarado ao fornecedor como critério de localização e, ao estabelecer, no art. 11, § 6º, que a responsabilidade pelas informações incorretas recai sobre o adquirente. Os regulamentos reproduzem essa lógica. A definição de combinações mínimas de evidências, como endereço declarado, dados contratuais e elementos de acesso, contribui para aumentar a segurança jurídica e a administrabilidade do sistema, sobretudo no IBS, ainda que não elimine integralmente o risco de evasão em operações puramente descentralizadas.
Paralelamente, ferramentas de análise de blockchain vêm sendo utilizadas como instrumento auxiliar de fiscalização. Essas ferramentas permitem identificar padrões de transação, agrupar endereços e relacioná-los a entidades conhecidas, sendo úteis para seleção de risco e auditoria. No entanto, sua utilização como prova direta de localização apresenta limitações relevantes, tanto do ponto de vista técnico quanto jurídico, especialmente em razão da possibilidade de erros e da existência de mecanismos de ofuscação.
Por fim, a cooperação internacional emerge como elemento indispensável para enfrentar os desafios associados à tributação de criptoativos, principalmente para a CBS. O Crypto-Asset Reporting Framework, ao estabelecer padrões para coleta e troca automática de informações, busca reduzir a assimetria informacional entre jurisdições e ampliar a capacidade de fiscalização em operações transfronteiriças. Nas importações de serviços digitais, essa integração pode ser determinante para viabilizar a incidência da CBS e reduzir o risco de não tributação em escala global, perspectiva reforçada pela DeCripto, que estrutura as declarações dessas operações em alinhamento com esse padrão internacional.
Mais do que um problema pontual, trata-se de um teste de consistência do próprio modelo tributário. A tributação no destino pressupõe a existência de um critério de conexão territorial verificável. Quando esse critério se torna difuso ou de difícil comprovação, a operacionalização do sistema passa a depender de construções normativas adicionais, muitas vezes baseadas em presunções e aproximações. Os regulamentos da CBS/IBS avançaram ao conferir concretude ao sistema probatório da LC 214/25 e ao tratar da apuração do valor de mercado de ativos virtuais, mas deixaram em aberto as duas questões mais delicadas: no plano interno, como repartir corretamente a receita do IBS em operações realizadas entre carteiras digitais; no plano internacional, como assegurar a arrecadação da CBS quando não há intermediário alcançável pelo ordenamento jurídico. O desafio, portanto, não é apenas tecnológico, mas institucional: consiste em adaptar instrumentos jurídicos concebidos para uma economia intermediada para um ambiente sem intermediação.
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1 BITCOIN PROJECT. Developer Guide – Transactions. Disponível em: https://developer.bitcoin.org/devguide/transactions.html.
2 FATF. Updated Guidance for Virtual Assets and VASPs, 2021. Disponível em: https://www.fatf-gafi.org/en/publications/Fatfrecommendations/Guidance-rba-virtual-assets-2021.html.
3 IMF. Taxing Cryptocurrencies, 2023. Disponível em: https://www.imf.org/~/media/files/publications/wp/2023/english/wpiea2023144-print-pdf.pdf.
4 OCDE. Crypto-Asset Reporting Framework, 2023. Disponível em: https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/networks/global-forum-tax-transparency/step-by-step-guide-understanding-implementing-crypto-asset-reporting-framework.pdf.
Fonte: Migalhas
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